Uitspraken over gokken en bijstand zorgen de laatste tijd nog wel eens voor opschudding omdat bestaande rechtspraak wordt aangevuld of gewijzigd.[1] Deze uitspraak snijdt een nieuw en belangrijk thema aan bij gokinkomsten in de bijstand. Hoe om te gaan met terugvorderen en dringende redenen om af te zien van terugvorderen als bijstand wordt teruggevorderd vanwege gokinkomsten. Hierbij speelt een rol dat de gokinkomsten die tijdens de bijstand zijn behaald, niet kunnen worden verminderd met de inleg.
Inleg kan niet op inkomsten in mindering worden gebracht
Als iemand heeft gegokt, is van belang of de inkomsten voldoende duidelijk zijn. Bij gokken in een instelling kunnen de gokinkomsten worden geschat aan de hand van de inleg. Bij online gokken gaat dit in principe niet op omdat doorgaans de inkomsten gereconstrueerd kunnen worden.[2]
Zijn de gokinkomsten de tijdens de bijstand zijn behaald duidelijk? Dan is het inkomen gelijk aan de opbrengst. Er is geen ruimte om de inkomsten te verminderen met de kosten die een belanghebbende heeft gemaakt om deze inkomsten te kunnen realiseren (de inleg). De kosten van inleg zijn namelijk gelijk te stellen aan verwervingskosten. En de wetgever heeft heel duidelijk voor ogen gehad dat inkomsten tijdens de bijstand niet kunnen worden verminderd met verwervingskosten.[3] Het college en de rechtbank kunnen in principe niet om die keuze van de wetgever heen.
Bij verzwegen inkomsten verplicht herzien of intrekken en terugvorderen
Als de inkomsten door belanghebbende verzwegen zijn, zijn de daaruit voortvloeiende herziening of intrekking van de bijstand en de terugvordering van de bijstand verplicht. Er is namelijk sprake van schending van de inlichtingenplicht.[4] Ook daar zijn college en rechtbank in eerste instantie aan gebonden.
Nadelige gevolgen terugbetalen niet behaald voordeel
Verzwegen gokinkomsten moeten dus volledig worden terugbetaald zonder dat van belang is wat de inleg is geweest. Dit kan rigide uitpakken. De rechtbank lijkt dit toe te geven, maar is gebonden aan de gebonden bepalingen uit de wet. Hoe dit kan uitpakken toon ik aan met een voorbeeld.
| Stel: een belanghebbende verdient € 1.000 per maand met gokken. Twee jaar later ontdekt het college dit. Er is sprake van schending van de inlichtingenplicht. Het recht op bijstand wordt herzien en teruggevorderd. Het terug te vorderen bedrag bedraagt 24 x € 1.000 = € 24.000,-. Belanghebbende toont aan dat de inleg gelijk is aan de inkomsten. De inleg is dus € 24.000,- en belanghebbende heeft aan het gokken feitelijk € 0 overgehouden. Ondanks dat belanghebbende per saldo niks is opgeschoten zal hij € 24.000,- aan te veel verstrekte bijstand moeten terugbetalen. Ook zal het college belanghebbende een boete moeten opleggen (die overigens wel indringend wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel[5]). |
Bevoegde terugvordering
Is geen sprake van schending van de inlichtingenplicht, dan zijn intrekking, herziening en terugvordering van de bijstand niet verplicht. Het college zal bij het gebruik maken van deze bevoegdheden een belangenafweging moeten maken en moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Dat zal de scherpe randjes van zo’n besluit eraf moeten halen aangezien daarmee onnodige nadelige gevolgen van het besluit worden voorkomen.[6]
Afzien van terugvorderen wegens dringende redenen
Daarnaast kan worden afgezien van terugvorderen als sprake is van dringende redenen. Dit geldt zowel voor de bevoegde als voor de verplichte terugvordering. Recent heeft de CRvB het begrip dringende redenen om af te zien van terugvorderen ruimer dan voorheen uitgelegd. De wetgever heeft bepaald dat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Dit is een discretionaire bevoegdheid. Bij de gebruikmaking daarvan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken en intensief toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.[7]
Dringende reden wordt in deze uitspraak gebruikt als ontsnappingsclausule
En dat is een opening waardoor de rechtbank in deze zaak toch een uitspraak kan doen die meer recht lijkt te doen aan de situatie die feitelijk aan de hand is. De rechtbank herinnert eraan dat met gokken doorgaans eerder verlies wordt geleden dan dat winst wordt gemaakt, en hooguit quitte zal worden gespeeld. Waar hebben we dit eerder gehoord?[8]
Hoe dan ook. De rechtbank merkt terecht op dat al snel een financieel uitzichtloze situatie voor een belanghebbende kan ontstaan als bovenop het verlies dat met het gokken wordt geleden, ook nog een terugvordering gelijk aan de hoogte van de gokinkomsten volgt. Dat is ook het probleem dat ik hiervoor met het voorbeeld illustreer.
Richtlijnen beoordeling dringende reden afzien van terugvorderen vanwege geen winst
De rechtbank geeft in het kader van dringende redenen om af te zien van terugvorderen de volgende richtlijnen mee. Heeft een belanghebbende meer verloren dan gewonnen? Of zijn de inkomsten even hoog als de inleg? Dan is het redelijk dat het college van terugvordering zal afzien. Dit omdat belanghebbende geen voordeel heeft genoten van de gokinkomsten en steeds op bijstand was aangewezen.[9]
Kritiek op uitspraak: individueel beoordelen
Ik vind het goed dat de rechtbank deze overwegingen lanceert. Dit biedt aanleiding om na te denken hoe om te gaan met terugvordering van inkomsten die in de regel niet hoger zijn dan de kosten die zijn gemaakt om dat inkomen te behalen. Ik kan me zeker iets voorstellen bij de gevonden oplossing en ik kan me er tot op zekere hoogte ook in vinden. Dat ik me kan vinden in de uitkomst heeft – vrees ik – er meer mee te maken dat ik de keuze van de wetgever om bij inkomsten in het geheel geen rekening te houden met verwervingskosten, nogal rigide vindt. Maar het opnieuw tegen het licht houden van die keuze is in eerste instantie aan de wetgever. De oplossing van de rechtbank is naar mijn mening te algemeen van aard en vergt volgens mij een meer genuanceerde uitwerking.
De rechtbank lijkt wel voor ogen te hebben gehad dat een individuele beoordeling moet plaatsvinden[10], maar vult dat in met een categoriale benadering: namelijk als de gokinkomsten niet hoger zijn dan de inleg, is het redelijk dat het college afziet van terugvorderen.
Ik onderbouw mijn mening door te wijzen op de manier van beoordelen zoals die door de CRvB is gegeven.[11]
Af te wegen feiten en omstandigheden bij dringende redenen
Bij de beoordeling of sprake is van dringende redenen zijn alle relevante feiten en omstandigheden van belang, maar belangrijke onderdelen worden door de CRvB naar voren gehaald:
- Wat is het eigen aandeel van het bestuursorgaan in de redenen voor terugvordering?
- Wat is het aandeel van de belanghebbende in de ontstane situatie?
- De gevolgen die de terugvordering voor een belanghebbende heeft.
Vaak zal het bij een terugvordering vanwege gokinkomsten, gaan om verzwegen gokinkomsten. Er zal in de regel sprake zijn van schending van de inlichtingenplicht. De afwegingskaders 1 en 2 zullen belanghebbende dan in principe niet baten aangezien de terugvordering dan normaal gezien niet te wijten is aan het college maar aan belanghebbende zelf.
Financiële gevolgen
De redenen om af te zien van terugvorderen zullen dan doorgaans zijn gelegen in financiële redenen. Daarover zegt de CRvB – samengevat – het volgende[12]: “In het algemeen doen de financiële gevolgen van de herziening en terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling getroffen moeten worden die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de belanghebbende de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal in een lopende procedure over de herziening of terugvordering betrokken kunnen worden. De gevolgen van de terugvordering worden ook beperkt door regels over kwijtschelding. Op voormelde wijze zal in het algemeen voldoende tegemoetgekomen worden aan het recht op bestaanszekerheid van een belanghebbende”.[13]
Financiële gevolgen zijn in de regel dus geen dringende reden om af te zien van terugvorderen. Maar er geldt wel als zo vaak een uitzondering. De CRvB zegt daarover dat in bijzondere omstandigheden, waar op het moment van het nemen van het herzienings- of terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële gevolgen zal hebben, dit door het bestuursorgaan al bij het terugvorderingsbesluit moet meewegen. De CRvB noemt als voorbeeld de beëindiging van een bestaand schuldhulptraject.[14]
Afzien van terugvorderen vanwege het enkele feit dat belanghebbende per saldo geen voordeel heeft gehad aan het gokken, gaat mijns inziens veel verder dan de CRvB heeft beoogd. Dan kijk je immers niet naar de gevolgen van de terugvordering maar enkel naar het feit dat belanghebbende inkomsten heeft gegenereerd die hem geen winst hebben opgeleverd. Het is wel voorstelbaar dat in diverse gevallen wel voorzienbaar is dat belanghebbende, zeker bij schending van de inlichtingenplicht dat in de huidige wet nog onder een zeer streng regime van afzien van invordering valt[15], heel lang zal moeten leven op een inkomen ter hoogte van de beslagvrije voet. En dat daardoor mogelijk schulden gaan ontstaan. Maar is dit heel anders dan bijvoorbeeld de situatie waarin iemand om een andere reden een grote terugvordering krijgt vanwege schending van de inlichtingenplicht?
De rechtbank lijkt hier meer terug in de tijd te kijken, terwijl de beoordeling voor wat betreft de financiële gevolgen juist gericht moet zijn op de huidige situatie en de (toekomstige) gevolgen die terugvordering voor een belanghebbende heeft. Niettemin kan ik me voorstellen dat er in gevallen aanleiding kan zijn de terugvordering te beperken. En bij een dreigende beëindiging van een bestaand schuldhulptraject zelfs af te zien van terugvorderen.
Financiële gevolgen wegen minder zwaar bij schending inlichtingenplicht
Tot slot wil ik nog wijzen dat de CRvB uitdrukkelijk het volgende heeft meegegeven: “Aan de financiële of sociale gevolgen van een herziening of terugvordering zal een groter gewicht toekomen in een situatie waarin een betrokkene geen (overwegend) aandeel in de ontstane herziening of terugvordering heeft en daaraan zal minder gewicht toekomen in gevallen waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.” Met andere woorden: als er financiële problemen dreigen door de terugvordering is dat minder snel onaanvaardbaar als de terugvordering het gevolg is van schending van de inlichtingenplicht.[16]
Conclusie
Ik vind de uitspraak van de rechtbank Overijsel een sympathieke. De rechtbank opent hiermee een interessante discussie over in hoeverre het gegeven dat een belanghebbende per saldo niets is opgeschoten met gokken, een mee te wegen element is bij het beoordelen of sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk af te zien van terugvorderen van bijstand.
Ik volg de rechtbank niet in de algemene benadering dat altijd volledig moet worden afgezien van terugvorderen als gokken niet tot voordeel heeft geleid, dus de inkomsten op zijn hoogst gelijk zijn aan de inleg. Daarmee rekt de rechtbank volgens mij de verruiming van de dringende redenen te zeer op. Het lijkt er dan eerder op dat de rechtbank een escape ziet om de gevolgen van de keuze van de wetgever dat geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten, te dempen of zelfs helemaal weg te nemen.
Volgens mij moet altijd worden gekeken naar alle relevante feiten en omstandigheden waaronder de financiële gevolgen die de terugvordering voor een belanghebbende heeft. Financiële gevolgen zijn daarbij zelden een dringende reden om af te zien van terugvorderen. Het college zal dit in voorkomende gevallen wel zorgvuldig moeten beoordelen, maar wel binnen de (terughoudende) kaders die er zijn. Temeer omdat aan de financiële gevolgen van terugvordering bij schending van de inlichtingenplicht juist minder gewicht mag worden toegekend.
Daarbij mag overigens ook niet uit het oog worden verloren dat, hoe sympathiek het ook is dat de rechtbank kijkt naar de winst die belanghebbende al dan niet heeft genoten, de netelige positie van de belanghebbende begint met schending van de inlichtingenplicht door de belanghebbende.
In gevallen waarin geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht, is de terugvordering een bevoegdheid. Bij gebruikmaking daarvan zal het college al een belangenafweging moeten maken waarbij getoetst moet worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dat zal het college mogelijk meer ruimte geven om geheel of gedeeltelijk af te zien van terugvordering
Voetnoten
[1]Zie bijvoorbeeld CRvB 12-9-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1798 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2023/21 over het niet in aanmerking kunnen nemen van de inleg bij gokken tijdens de bijstand. Zie bijvoorbeeld CRvB 30-5-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1076 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2023/15 over het verminderen van gokinkomsten met de inleg bij gokken voorafgaand aan de bijstand. Zie bijvoorbeeld CRvB 4-4-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:482 met noot van mr. Juul Jeurissen in NBR-PW 2023/08 over het schatten van het recht op bijstand als een administratie ontbreekt bij offline gokken. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Den Haag 28-12-2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:21106 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/04 over het schatten van het recht op bijstand als een administratie ontbreekt bij online gokken. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Noord-Nederland 1-3-2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:711 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/10 over de vraag of de inleg bij gokken gelijk kan worden gesteld aan verwervingskosten.
[2] Zie Rechtbank Den Haag 28-12-2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:21106 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/04.
[3] Zie Rechtbank Noord-Nederland 1-3-2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:711 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/10.
[4] Dit volgt uit artikel 54 lid 3 eerste volzin Participatiewet en artikel 58 Participatiewet.
[5] Zie CRvB 24-11-2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en de noot van ondergetekende bij Rechtbank Midden-Nederland 26-8-2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:3785 in NBJ-WWB 2014/19.
[6] Zie bijvoorbeeld CRvB 11-10-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207 met noot van mr. Maartje Smeets in NBJ-PW 2022/24.
[7] Zie CRvB 18-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/09.
[8] Deze argumentatie lijkt erg op de motivering van de CRvB om de gokinkomsten bij gokken in een gokinstelling gelijk te stellen aan de inleg. Zie ook CRvB 4-4-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:482 met noot van mr. Juul Jeurissen in NBR-PW 2023/08.
[9] De rechtbank maakt verder nog de aantekening dat als bijschrijvingen of stortingen niet zonder meer zijn te koppelen aan gokinkomsten, de terugvordering van deze bijschrijvingen en stortingen (steeds maximaal ter hoogte van de bijstandsuitkering in de betreffende maand) in beginsel wel evenredig zal zijn.
[10] “De rechtbank (…) zal moeten beoordelen in welke financiële omstandigheden eiser zich bevindt en wat de financiële gevolgen van een terugvordering voor hem zullen zijn.” Indien eiser met zijn gokactiviteiten meer heeft verloren dan gewonnen, dan wel hooguit quitte heeft gespeeld, ligt het in de rede dat het college van terugvordering zal afzien.
[11] Zie CRvB 18-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/09.
[12] Zie CRvB 18-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/09.
[13] Dit recht op bestaanszekerheid wordt door raadsheer advocaat-generaal De Bock aangehaald in een conclusie die voorafgaat aan de CRvB-uitspraak. Zie ECLI:NL:CRVB:2023:2086.
[14] Zie CRvB 18-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2024/09.
[15] In artikel 58 Participatiewet staat wanneer het college mag afzien van terugvordering of invordering van een verplichte terugvordering.
[16] Daar staat dan wel weer tegenover dat de toets aan het evenredigheidsbeginsel voor zover het gaat om de dringende redenen om af te zien van terugvorderen intensief is. Dit vanwege de geringe mate van beleidsruimte van het college en de veelal kwetsbare positie die de betrokken mensen hebben in de samenleving.
