Deze zaak gaat over de terugvordering van een Wajong-uitkering, maar is voor de Participatiewet ook relevant. Met de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid zijn namelijk in verschillende socialezekerheidswetten dezelfde bepalingen geïntroduceerd over de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van (herziening of) terugvordering af te zien ingeval van dringende redenen.

Dringende redenen ruimer toetsen
De CRvB zegt dat dringende redenen om af te zien van terugvorderen ruimer dan voorheen getoetst moeten worden. De CRvB ziet de dringende reden nu als een open norm. Daarbinnen moet het bestuursorgaan een afweging maken en die toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het evenredigheidsbeginsel.

Ook rekening houden met oorzaken
Bij de beoordeling of sprake is van een dringende reden moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de herziening en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan. Daarbij moeten alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken:

1. de vraag wat het eigen aandeel van het bestuursorgaan is in de redenen voor (herziening en/of) terugvordering. Denk bijvoorbeeld aan eigen fouten van het bestuursorgaan. Of aan (te) trage besluitvorming waardoor een herziening of terugvordering over een nodeloos lange periode plaatsvindt. Of dat de terugvordering zodanig laat is dat het bestuursorgaan de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen.
    
2. het eigen aandeel van de belanghebbende in de ontstane situatie: is sprake van een bewuste schending van de inlichtingenplicht? Een onoplettendheid? Of een situatie waarin een betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij teveel aan uitkering ontving?

Gevolgen van de herziening of terugvordering
Bij de beoordeling van de dringende reden zal het bestuursorgaan rekening moeten houden met de gevolgen die (de herziening) en terugvordering voor de betrokkene hebben. In het algemeen doen de financiële gevolgen zich pas voor bij de invordering of verrekening. Bij de invordering heeft de belanghebbende de bescherming van de beslagvrije voet. De gevolgen van de terugvordering worden ook beperkt door regels over kwijtschelding. Hierdoor zal in het algemeen voldoende tegemoetgekomen worden aan het recht op bestaanszekerheid. In bijzondere omstandigheden, waar op het moment van het nemen van het herzienings- of terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële gevolgen zal hebben, moet het bestuursorgaan dit meewegen. Bijvoorbeeld als door de terugvordering een bestaand schuldhulptraject dreigt te worden beëindigd. Aan de financiële of sociale gevolgen van een (herziening of) terugvordering zal een groter gewicht toekomen in een situatie waarin een belanghebbende geen (overwegend) aandeel in de ontstane herziening of terugvordering heeft. En dit weegt minder wanneer sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.

Stelplicht en onderzoeksplicht
Het is aan een belanghebbende om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden. Hetgeen door een betrokkene wordt aangevoerd zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan het bestuursorgaan om daarnaar nader onderzoek te doen als dat nodig is.  

Belangenafweging
De wetgever heeft bepaald dat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Dit is een discretionaire bevoegdheid. Bij de gebruikmaking daarvan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken. 

Als uitgangspunt geldt daarbij dat de wetgever heeft gekozen voor een systeem van verplichte herziening en terugvordering. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van hetgeen teveel ontvangen is, staat het belang van een belanghebbende dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt. Voor wat betreft terugvorderingsbesluiten geldt dat de toetsing van de bestuursrechter op het punt van evenwichtigheid intensief zal zijn. Dit gelet op de aard van de betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte. Het gaat bovendien om mensen die een veelal een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Herzienings- en terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse terugvorderingsbedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen en zijn daarmee doorgaans ingrijpend van aard.

Conclusie
Aan deze uitspraak ging een conclusie vooraf van AG De Bock (ECLI:NL:CRVB:2023:2086). De CRvB heeft deze conclusie deels wel en deels niet gevolgd.

Opnieuw een baanbrekende uitspraak met gevolgen voor (ook) de Participatiewet. Deze uitspraak verruimt de invulling van het begrip dringende redenen om af te zien van terugvorderen. Aanjager voor de koerswijziging is opnieuw de menselijke maat. Raadsheer advocaat-generaal (hierna: AG) De Bock heeft eerder een conclusie genomen over deze zaak.

Wajong-uitspraak maar relevant voor de Participatiewet

Deze uitspraak gaat over herziening en terugvordering van een Wajong-uitkering. Maar aangenomen kan worden dat de uitspraak ook relevant is voor de Participatiewet. Dat komt omdat met de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMTI) voor verschillende socialezekerheidswetten een eenvormig sanctie- en terugvorderingsregime in het leven is geroepen. Het sanctieregime gaat uit van verplichte herzienings- en terugvorderingsbepalingen met daarbij de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van herziening of terugvordering af te zien ingeval van dringende redenen.[1] De Wet BMTI wijzigde destijds de Abw (de rechtsvoorganger van de Participatiewet). In latere sociale zekerheidswetten, zoals de Wajong, is aangesloten bij het systeem van de Wet BMTI en de daarbij behorende parlementaire geschiedenis.[2]

De Participatiewet en Wajong delen een vergelijkbare wettekst[3] en wetsgeschiedenis waardoor zeer aannemelijk is dat de nieuwe vaste rechtspraak geformuleerd in een Wajong zaak ook relevant is voor de Participatiewet. Dat is ook niet vreemd aangezien de vaste rechtspraak waarvan de CRvB in deze zaak afstand doet niet alleen van toepassing was op de Wajong, maar ook op onder andere de Participatiewet.[4] 

Participatiewet: alleen afzien van terugvorderen wegens dringende redenen

Er is wel een relevant verschil met de Wajong. De Wajong geeft het UWV de bevoegdheid om in geval van dringende redenen geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening en/of terugvordering.[5] De Participatiewet kent geen bepaling waarin staat dat het college bevoegd is af te zien van herziening wegens dringende redenen.[6] De Participatiewet voorziet wel in de bevoegdheid om af te zien van terugvorderen wegens dringende redenen en op dit onderwerp is deze uitspraak van belang voor de Participatiewet.[7] In deze noot zal ik me om die reden beperken tot het bespreken van dringende redenen om af te zien van terugvorderen. 

Nieuwe invulling 

De CRvB benadrukt dat het uitgangspunt blijft dat bij een verplichte terugvordering het college moet terugvorderen. Dat staat zo in de wet en is ook de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. De rechter kan daar niet van afwijken. 

Maar de CRvB ziet wel ruimte om het begrip dringende redenen ruimer dan voorheen uit te leggen. Dit mede in verband met de ingrijpend gewijzigde maatschappelijke opvattingen en inzichten over responsief overheidshandelen en burgerperspectief.[8]

Een mooie en veelbetekenende overweging hierbij staat in rechtsoverweging 4.3.4: “De Raad onderschrijft daarbij de opvatting van de AG dat, waar de rechter kort na de inwerkingtreding van nieuwe wettelijke bepalingen begrijpelijkerwijs zal aanknopen bij de parlementaire geschiedenis, er geen steekhoudend argument is om dat in dit geval, waarin sprake is van gewijzigde maatschappelijke inzichten, tot in lengte van jaren te blijven doen.” Deze zienswijze is fundamenteel en leidt er onvermijdelijk toe dat veel meer dan nu nog het geval is geweest, vaste rechtspraak – gestoeld op onder andere wetsgeschiedenis - ter discussie kan staan.

Wanneer toetsen aan het evenredigheidsbeginsel? 

Het college moet aan het evenredigheidsbeginsel toetsen als een beroep op dringende redenen aan de orde is. Een beroep op dringende redenen kan zowel aan de orde zijn bij een verplichte als bij een discretionaire terugvordering.[9]

Belanghebbende heeft een stelplicht. Het is aan hem om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat volgens hem sprake is van een dringende reden. Hetgeen belanghebbende aanvoert moet wel ruim worden uitgelegd. Het bestuursorgaan moet daarnaar – zo nodig – onderzoek doen. 

De CRvB volgt niet (expliciet) de verdergaande aanbevelingen van de AG dat het bestuursorgaan (ambtshalve) de aanwezigheid van dringende redenen bij het primaire besluit moet beoordelen. Ook zegt de CRvB – anders dan de AG - niet dat het bestuursorgaan de belanghebbende – zo nodig - moet begeleiden bij het overleggen van informatie die nodig is om de aanwezigheid van dringende redenen aannemelijk te maken.[10]

Intensieve belangenafweging

De CRvB ziet de dringende reden om af te zien van terugvorderen nu als een open norm. Daarbinnen moet het bestuursorgaan een afweging maken en die toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het evenredigheidsbeginsel.

Bij een beroep op dringende redenen om helemaal of gedeeltelijk af te zien van terugvorderen zal het college het belang van terugbetaling van hetgeen teveel ontvangen is, moeten afwegen tegen het belang van belanghebbende dat hij door het besluit niet onevenredig wordt geraakt.

Heel belangrijk om op te merken is dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op het punt van de evenwichtigheid intensief zal zijn.[11] De reden hiervoor is dat er op dit punt weinig beleidsruimte is en het gaat om belanghebbenden die door een (forse) daling in het inkomen veelal een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Zeker forse terugvorderingsbedragen zijn ingrijpend voor een belanghebbende. 

Mee te wegen omstandigheden

Bij de beoordeling of sprake is van een dringende reden moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan.

Alle relevante feiten en omstandigheden zijn van belang. De CRvB noemt 3 belangrijke onderdelen die meegewogen moeten worden:

1. Wat is het eigen aandeel van het bestuursorgaan in de redenen voor terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan:
   1. eigen fouten van het bestuursorgaan
   2. (te) trage besluitvorming waardoor de terugvordering onnodig hoog is opgelopen
   3. het terugvorderingsbesluit is zo laat genomen dat de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer verrekend kunnen worden
2. Het aandeel van de belanghebbende in de ontstane situatie:
   Is sprake van:
   1. een bewuste schending van de inlichtingenplicht
   2. een onoplettendheid, of
   3. een situatie waarin een belanghebbende geen verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij teveel aan uitkering ontving.
3. De gevolgen die de terugvordering voor de belanghebbende hebben. Financiële en sociale gevolgen van de terugvordering speelden al een rol bij de voorheen geldende invulling van dringende redenen. Maar de CRvB hanteert vanaf nu een minder strikte invulling hiervan.[12] Dit hangt samen met de evenredigheidstoets die het college nu moet toepassen als dringende redenen mogelijk aan de orde zijn. 

Financiële gevolgen
De CRvB blijft als uitgangspunt hanteren dat in het algemeen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voordoen bij de invordering of verrekening. Dan geldt de bescherming van de beslagvrije voet. Bovendien is er de mogelijkheid van kwijtschelding. In het algemeen leveren de financiële gevolgen geen dringende reden op om af te zien van terugvorderen.

Maar is duidelijk dat een terugvorderingsbesluit voor een belanghebbende ernstige financiële gevolgen zal hebben? Dan levert dat niet automatisch een dringende reden op om af te zien van terugvorderen, maar is dat wel een bijzondere omstandigheid die het college moet meewegen bij de evenredigheidstoets. De CRvB noemt als voorbeeld dat een bestaand schuldhulptraject hierdoor dreigt te worden beëindigd. Dat kan dus wel een reden zijn om de bijstand niet terug te vorderen.

Aan deze financiële of sociale gevolgen van een terugvordering wordt een groter gewicht toegekend als een belanghebbende geen (overwegend) aandeel in de ontstane terugvordering heeft. Dit telt minder zwaar mee als sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht. 

Conclusie wordt op aantal punten niet gevolgd

De CRvB volgt de conclusie van AG de Bock op het belangrijkste punt: het dwingende systeem van de  wet en de voorheen geldende strenge uitleg van de dringende redenen in de rechtspraak bieden geen of nauwelijks ruimte voor een toetsing die recht doet aan deze gewijzigde maatschappelijke inzichten over responsief overheidshandelen en burgerperspectief.[13]

Toch wordt de conclusie van AG de Bock op een aantal belangrijke punten niet gevolgd. En daar kan ik me in vinden. 

Zo ziet de CRvB mijns inziens terecht in de dwingendrechtelijke formulering van artikel 2:58 lid 1 Wajong geen – impliciete – bevoegdheid of beslissingsruimte voor het UWV over de wijze van invulling van de plicht om tot herziening of intrekking over te gaan in een concreet geval. Dit geldt mijns inziens ook voor de verplichte intrekking, herziening en terugvordering bij schending van de inlichtingenplicht in de Participatiewet. Het betreft dwingendrechtelijke bepalingen en de wetsgeschiedenis biedt geen ruimte om slechts gedeeltelijk deze bevoegdheid te gebruiken bij schending van de inlichtingenplicht.[14] Anders dan mogelijk kan worden afgeleid uit de conclusie van de AG zie ik in artikel 58 lid 1 Participatiewet geen ruimte voor het oordeel dat het college vrij is te bepalen tot welke hoogte (verplicht) wordt teruggevorderd, waarmee impliciet dus deels wordt afgezien van terugvorderen. 

Een ander punt is dat de AG schrijft dat dringende redenen moeten worden aangenomen als een belanghebbende door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt. Op zich volgt de CRvB dit, maar de AG lijkt een meer ingrijpende invulling hieraan te geven. Zo schrijft de AG dat het slechts een aanname is dat geen ernstige financiële gevolgen zich kunnen voordoen door bescherming beslagvrije voet. Daarbij geeft de AG onder andere aan dat de bijstandsnorm voor de meeste huishoudtypen ontoereikend is. En de beslagvrije voet dus ook aangezien die lager is dan de bijstandsnorm. Ook zegt de AG dat in de praktijk uitvoeringsorganisaties onvoldoende rekening houden met de beslagvrije voet. In het artikel ‘Dringende reden: terug naar de beoogde wettelijke smeerolie’ geeft mr. Lea Sarkol-Roelofs aan met deze visie moeite te hebben. Daarbij sluit ik me bij aan.

Zo schrijft Sarkol-Roelofs dat de oplossing voor de (mogelijk) te lage bijstand bij de wetgever ligt. In haar visie moet een dringende reden om af te zien van terugvorderen een uitzondering blijven. Sarkol-Roelofs stelt voor om met een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te bekijken of er onaanvaardbare financiële gevolgen zijn. En noemt daarbij als voorbeeld onevenredige gevolgen voor een lopend schuldsaneringstraject door het ontstaan van een nieuwe hoge schuld. Dit lijkt ook de visie van de CRvB te zijn in deze uitspraak. De CRvB geeft namelijk aan dat de bescherming van de beslagvrije voet in het algemeen als voldoende wordt beschouwd en geen dringende reden oplevert. Maar dat er wel ruimte is voor het meewegen van ernstige financiële gevolgen zoals het eindigen van een schuldhulptraject.

In de conclusie doet de AG ook interessante aanbevelingen over het toetsen van buitenwettelijk begunstigend beleid. Daarover doet de CRvB in deze zaak geen uitspraak aangezien het UWV-beleid als binnenwettelijk wordt gezien. In rechtsoverweging 4.2.2 wordt nog wel de huidige vaste rechtspraak hierover aangehaald, maar dat moet slechts worden gezien als een verwijzing naar heersende rechtspraak. Dat wil zeker (nog) niet zeggen dat de CRvB in toekomstige zaken waar buitenwettelijk begunstigend beleid aan de orde is, het advies van de AG links zal laten liggen. 

Conclusie

Het is een goede zaak dat de CRvB met deze uitspraak de uitleg van dringende redenen verruimt. Dit binnen de marges die in de huidige wet mogelijk zijn. Dringende redenen zijn nu een open norm waarbij een toets aan het evenredigheidsbeginsel moet plaatsvinden. Dit geldt ook voor verplichte terugvorderingen.

Interessant is dat naast de gevolgen van de terugvordering ook moet worden gekeken naar de oorzaak ervan. Zo kan stilzitten of een fout van het college ook een dringende reden opleveren. In zekere zin wordt de verplichte terugvordering via de uitzondering van dringende redenen toch onderworpen aan een evenredigheidstoets. Weliswaar toegespitst op het bestaan van dringende redenen. Maar die kunnen anders dan voorheen ook zijn gelegen in de oorzaak van de terugvordering en daarbij moeten de relevante feiten worden afgewogen tegen het uitgangspunt dat ten onrechte betaalde uitkering moet worden teruggevorderd. 

 
Voetnoten
[1] Stb. 1996, 248.
[2] Zie bijvoorbeeld TK 2004-2005, 30 034, nr. 3, p. 202 en TK 1995-1996, 24 760, nr. 3, p. 35.
[3] Voor de Participatiewet geldt dat alleen bij terugvorderen en niet bij herzien kan worden afgezien van toepassing ervan wegens dringende redenen. 
[4] Zie bijvoorbeeld CRvB 9-3-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:507.
[5] Zie artikel 2:58 lid 3 Wajong en artikel 2:59 lid 5 Wajong. 
[6] In de Participatiewet is intrekken of herzien van het recht op bijstand verplicht als de inlichtingenplicht is geschonden, en een bevoegdheid in alle andere gevallen. Zie artikel 54 Participatiewet.
[7] Zie artikel 58 lid 8 Participatiewet.
[8] Dit komt onder andere terug in rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel en diverse conceptwetsvoorstellen zoals het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb.  
[9] Zie artikel 58 lid 8 Participatiewet.
[10] Zie rechtsoverweging 15.37 t/m 15.47 van ECLI:NL:CRVB:2023:2086.
[11] Dit overigens anders dan de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel als het gaat om een terugvordering op grond van artikel 58 lid 2 Participatiewet (een discretionaire bevoegdheid), zeker als het terugvorderingsbedrag niet hoog is en dringende redenen geen rol spelen. In dat geval is de toetsing minder intensief. Dat komt mede omdat het college op dit punt juist veel beslissingsruimte heeft en de bescherming van de beslagvrije voet geldt. Zie bijvoorbeeld CRvB 11-10-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207 met noot van mr. Maartje Smeets in NBJ-PW 2022/24 en CRvB 2-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:711.
[12] Voorheen gold als uitgangspunt dat dringende redenen slechts kunnen zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor belanghebbende en het gezin. Zo oordeelde de CRvB in 2021 dat er niet zonder meer sprake is van dringende redenen als een schuldhulpverleningstraject wordt stopgezet bij het opleggen van een terugvordering.
[13] Scheltema omschrijft de responsieve rechtsstaat als een staat waarin de overheid de burger serieus neemt en zich inlaat met zijn belangen en standpunten. Zie NTB 2015/37. Koenraad schrijft dat in een responsieve rechtsstaat maatwerk prevaleert boven een strikte regeltoepassing als de individuele situatie dit noopt. De overheid stelt zich redelijk en billijk op. Zie NTB 2020/52.
[14] Met de Wet BMTI heeft de wetgever in 1996 de voorheen bestaande discretionaire bevoegdheid tot herziening en intrekking (en terugvordering) uitdrukkelijk willen wijzigen in een verplichting. 

Bij een discretionaire terugvordering heeft het college relatief veel beslissingsruimte. Als uitgangspunt geldt daarom dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel minder intensief is.

Beide personen die op de peildatum als gehuwd worden aangemerkt, moeten voldoen aan de in artikel 36 lid 1 Participatiewet gestelde voorwaarden om recht te hebben op individuele inkomenstoeslag. Het is niet mogelijk om als slechts een van hen voldoet aan die voorwaarden, hem recht op individuele inkomenstoeslag als een alleenstaande (ouder) te geven.

Bij de beoordeling of de afwijzing van een verzoek om herziening van een besluit evident onredelijk is, kunnen de volgende omstandigheden een rol spelen: de onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke besluit, het moment waarop een herzieningsverzoek is ingediend vanwege de rechtszekerheid, en dat het college geen onderzoek meer kan doen en daarmee geen zekerheid kan krijgen over de vraag of de rechtsgevolgen van het oorspronkelijke besluit op een andere grondslag in stand hadden kunnen blijven. Een herzieningsverzoek is onredelijk laat ingediend als een belanghebbende 5,5 jaar na de beslissing op bezwaar wacht met het indienen van het herzieningsverzoek. 

Wij roepen alle lezers van deze nieuwsbrief op om ons relevante Participatiewet-uitspraken van rechtbanken toe te zenden. Deze worden namelijk lang niet allemaal gepubliceerd via www.rechtspraak.nl.

Alle uitspraken die in deze nieuwsbrief verschijnen, worden tevens verwerkt in Schulinck Participatiewet.

Wil je meer weten over Schulinck Participatiewet, lees dan de productinformatie.