Nieuw beoordelingskader evenredigheidstoets

Nou ja nieuw? Ja en nee. Nee, want de CRvB sluit aan bij wat de Afdeling bestuursrechtspraak eerder dit jaar al heeft geoordeeld. Ja, want het was nog niet helemaal zeker of de CRvB zich bij dit oordeel zou aansluiten. En de CRvB vult de verschillende onderdelen van het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb waaraan getoetst wordt nader in.

De CRvB oordeelt in deze uitspraak dat als er sprake is van een discretionaire bevoegdheid het besluit getoetst moet worden aan het evenredigheidsbeginsel. De CRvB laat ook duidelijk zien hoe er getoetst moet worden en welke aspecten van belang zijn bij de wijze van toetsen. Dat is het bespreken waard.

Waar gaat het om in deze zaak?

Een mediatekenares ontvangt een bijstandsuitkering. Zij heeft toestemming om tijdens deze bijstandsverlening inkomsten te verdienen met tekenwerk. Deze inkomsten heeft zij ook doorgegeven aan het college. De boekhouding en jaarrekeningen zijn niet ingeleverd en het college heeft daar ook niet om gevraagd. Op enig moment worden de jaarrekeningen wel opgevraagd en blijkt er te veel bijstand te zijn verstrekt.

Het college herziet het recht op uitkering over de jaren 2017 en 2018 en besluit dat er per maand een bedrag van € 51,52 moet worden afgelost. De herziening en terugvordering is gebaseerd op de bevoegdheid van artikel 54 lid 3, tweede volzin en artikel 58 lid 2, aanhef en onder a Participatiewet. Het college heeft uitdrukkelijk geen schending inlichtingenplicht in het besluit opgenomen. Hier is dus sprake van een bevoegdheid om al dan niet terug te vorderen. Er is geen sprake van een verplichting.

Het college maakt in bezwaar een individuele belangenafweging en komt tot de conclusie dat van terugvordering over het jaar 2017 tot een bedrag van € 3.867,07 wordt afgezien. De terugvordering over het jaar 2018 van € 2.736,42 en de invordering € 51,52 laat het college in stand.

In hoger beroep gaat het om de vraag of de uitkomst van de door het college gemaakte belangenafweging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Evenredigheidsbeginsel

Wat houdt het evenredigheidsbeginsel in? Het evenredigheidsbeginsel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dit beginsel staat in artikel 3:4 lid 2 Awb. Het gaat er dus niet om dat in het algemeen wordt voorkomen dat een besluit nadelige gevolgen heeft. Maar wel dat wordt voorkomen dat een besluit onnodige nadelige gevolgen heeft.

Oud beoordelingskader

Voor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak toetste de bestuursrechter het evenredigheidsbeginsel marginaal. De bestuursrechter toetst dan of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (marginale of willekeur toets). Dus toegepast op de situatie in deze zaak zou dat het volgende betekenen. De voor de mediatekenares nadelige gevolgen van het terugvorderingsbesluit mogen niet onevenredig zijn met het belang dat met toepassing van artikel 54 lid 3, tweede volzin en artikel 58 lid 2, aanhef en onder a Participatiewet wordt gediend. En daarvan zou dan (ook) geen sprake zijn, nu het college het besluit tot terugvordering op grond van de wettelijke bepalingen mocht nemen en vaststond dat er te veel bijstandsuitkering was betaald.

Nieuw beoordelingskader

In de uitspraak van de ABRvS 02-02-2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) is duidelijk geworden dat er 3 stappen zijn om te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.

1. Is het besluit geschikt om het doel te bereiken (helpt het besluit bij de oplossing van het probleem dat het bestuur wil aanpakken?)
2. Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken (is er een lichter middel met een soortgelijk effect mogelijk?), en
3. is het besluit evenwichtig (in strikte zin evenredig; staan de gevolgen van de sanctie in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt beoogd?).

In een recente uitspraak verwijst de CRvB ook naar dit beoordelingskader. Zie CRvB, 25-10-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2332.

De CRvB vult deze stappen nader in. Het beoordelingskader is dan als volgt:

1. Is het besluit noodzakelijk en geschikt is voor het bereiken van het doel van het besluit?
2. Is de belangenafweging evenwichtig?

Niet in alle gevallen zal de toets op dezelfde wijze plaatsvinden, omdat het afhankelijk is van een veelheid aan factoren en verschilt van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Niet in het algemeen het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming.

De Afdeling bestuursrechtspraak geeft in de hiervoor genoemde uitspraak ook aan dat niet bij elk bestreden besluit deze drietrapstoets moet worden uitgevoerd. Zo kan de geschiktheid al aan de orde komen bij de (exceptieve) toetsing van het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waarop het besluit berust. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift of die beleidsregel toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen. Verder zal er in het algemeen bij een belastend besluit getoetst worden aan de noodzakelijkheid. Dit komt niet aan de orde bij een begunstigend besluit. De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken.

Hoe wordt er dan concreet getoetst?

De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder andere:

• de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan
• de aard en het gewicht van de doelen van het besluit
• de aard van de betrokken belangen
• de mate waarin de belangen door het besluit worden geraakt

De toetsing zal intensiever zijn naar mate:

• de belangen zwaarder wegen
• de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn, of
• het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten

De Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan dat artikel 3:4 lid 2 Awb ook geldt voor beleidsregels. Daarvan is sprake als het college bij het nemen van een besluit eigen beleidsruimte heeft en deze heeft vastgelegd in beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van zo'n besluit in een procedure ter discussie staat, dan toetst de bestuursrechter ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit aan de norm van artikel 4:84 (slot) Awb. Artikel 4:84 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4 lid 2 Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 Awb worden zowel niet in de beleidsregel opgenomen omstandigheden als al in de beleidsregel opgenomen omstandigheden begrepen. Bij strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb, wordt een besluit op grond van schending van die bepaling vernietigd.

Hoe heeft de CRvB in deze zaak getoetst?

De CRvB toetst in dit geval minder intensief aan het evenredigheidsbeginsel. Waarom?

1. Er is rekening gehouden met de hoogte van het teruggevorderde bedrag.
2. Er is rekening gehouden met de bescherming van de beslagvrije voet bij invordering.
3. Gemeenten hebben een financiële stimulans vanwege het beslag op de eigen gemeentelijke middelen om een goede afweging te kunnen maken wanneer van terugvordering kan worden afgezien.

Noodzakelijk en geschikt

De CRvB vindt terugvordering in dit geval noodzakelijk en geschikt, omdat het doel van de terugvordering de goede besteding van gemeenschapsgeld is. Bijstand moet (kunnen) worden gegeven aan personen die het nodig hebben en er recht op hebben. Het college kan voor bijstand beschikbaar budget maar één keer besteden en moet zorgvuldig omgaan met de besteding hiervan. Dit is volgens de CRvB een gerechtvaardigd doel. In dit geval heeft de mediatekenares meer bijstand gekregen dan waar zij recht op had. Terugvordering van het teveel aan ontvangen bijstand is een noodzakelijk en geschikt middel om dat gerechtvaardigde doel te bereiken.

Evenwichtig

De CRvB vindt de belangenafweging in dit geval evenwichtig. Het college heeft de te veel betaalde bijstand over 2017 niet teruggevorderd. Het college heeft de persoonlijke omstandigheden meegewogen, waaronder dat belanghebbende medisch is beperkt om een goede administratie bij te houden. Ook speelt een rol dat de mediatekenares had moeten weten dat het jaren later aanleveren van de jaarrekeningen gevolgen kan hebben voor haar recht op bijstand.

Tips voor gemeenten

Zorg ervoor dat er een individuele belangenafweging plaatsvindt daar waar het besluiten betreft met een discretionaire bevoegdheid. Maak gebruik van het beoordelingskader dat de CRvB heeft gegeven. En als er beleid is, dan wordt in dit kader ook het van toepassing zijnde beleid getoetst. Dus zorg ervoor dat het beleid juist is en voldoet aan het beoordelingskader. En uiteraard ook dat het beleid goed wordt toegepast. Het is onvoldoende om in het beleid alleen te verwijzen naar een wettelijke bepaling als er beleidsruimte is voor het college. Het college kan in het besluit dan niet alleen verwijzen naar dat beleid. Er moet dan ook steeds een individuele belangenafweging plaatsvinden.

Zal deze toetsing leiden tot veel uitspraken waarin een beroep op het evenredigheidsbeginsel bij terugvordering van een bijstandsuitkering slaagt?

Ik denk het niet. Gemeenten zijn al volop bezig met het toepassen van de menselijke maat bij terugvordering op basis van een bevoegdheid. Daarbij wordt gekeken naar de individuele belangen en omstandigheden. Ook de overweging in de uitspraak dat de toetsing niet heel intensief zal plaatsvinden, omdat gemeenten zelf al een financiële stimulans hebben is aanleiding om daar bij terugvordering niet vanuit te gaan.