Deze uitspraak is belangrijk vanwege de fundamentele overwegingen ten aanzien van het bepalen van de draagkracht bijzondere bijstand in het geval er beslag ligt op het inkomen van belanghebbende. Waarschijnlijk biedt deze uitspraak ook aanknopingspunten voor de vraag hoe om te gaan met inkomen dat wegens verrekening feitelijk niet aan belanghebbende wordt uitbetaald.
Achtergrond
De laatste jaren was er reden voor twijfel over of inkomen waarop beslag ligt in aanmerking kan worden genomen. Volgens de jurisprudentie die al stamt uit 2006 telt inkomen waarop beslag ligt niet mee bij het bepalen van de draagkracht (zie CRvB 28-03-2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8374). In 2017 oordeelde de CRvB hier plotseling anders over maar het was zeer twijfelachtig of de conclusies uit die uitspraak als een nieuwe lijn van de CRvB konden worden opgevat. Dit in verband met een onduidelijk, en waarschijnlijk onjuiste, motivering van de uitspraak (zie CRvB 14-02-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:501 met noot van ondergetekende in NBJ 2017/09). In 2019 heeft de CRvB voor algemene bijstand overwogen dat inkomen waarop beslag ligt voor de algemene bijstand moet worden gekort (zie CRvB 30-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1916 met noot van mr. Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2019/15). Omdat redelijkerwijs beschikken over middelen hetzelfde begrip is voor zowel algemene als bijzondere bijstand, voedde deze uitspraak uit 2019 de discussie opnieuw.
Beoordelingsvrijheid alleen binnen wettelijk inkomens- en vermogensbegrip
Hoewel het college beoordelingsvrijheid heeft bij het bepalen van de draagkracht, kan het college geen middelen in aanmerking nemen die niet voldoen aan het wettelijk inkomens- en vermogensbegrip. Het college kan slechts bepalen welk deel van de middelen - dat binnen het wettelijk inkomens- en vermogensbegrip valt - bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Hoewel evident, is het terecht dat de CRvB in deze uitspraak hier eerst op wijst voordat inhoudelijk wordt ingegaan op het voorliggende vraagstuk. Immers, is inkomen waarop beslag ligt een middel, dan mag het college het in aanmerking nemen. Maar het college mag ook besluiten dit niet te doen. Is het geen middel, dan kan het college dat inkomensdeel hoe dan ook niet meenemen bij de draagkrachtbepaling.
Inkomen waarop beslag telt niet mee
In de hier besproken uitspraak stelt de CRvB heel duidelijk dat bij de draagkrachtbepaling geen rekening wordt gehouden met inkomen waarop beslag ligt. De motivering van deze overweging is erg belangrijk:
“Anders dan uit de uitspraak van 14 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:501 zou kunnen worden afgeleid, kan het college bij de draagkrachtvaststelling alleen inkomsten en vermogen in aanmerking nemen die feitelijk kunnen worden aangewend om te voorzien in de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd. Uit artikel 35, eerste lid, van de PW volgt immers dat beoordeeld moet worden of de belanghebbende de betreffende kosten kan voldoen uit de beschikbare middelen. (…)
Gelet op het voorgaande kan in het kader van de draagkrachtvaststelling niet worden gezegd dat de belanghebbende beschikt of redelijkerwijs kan beschikken over zijn inkomen voor zover daarop executoriaal beslag is gelegd. Zie de uitspraak van 28 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8374. Hij kan dat inkomensdeel immers niet feitelijk besteden, is ter zake niet beschikkingsbevoegd, noch kan hij de beslagene aanspreken om, in weerwil van het gelegde beslag, bedoeld inkomensdeel aan hem uit te betalen.”
De CRvB geeft duidelijk aan nog steeds de in 2006 uitgezette lijn te volgen. De CRvB geeft ook te kennen dat aan de afwijkende uitspraak uit 2017 geen vergaande conclusies mogen worden verbonden. Doorslaggevend is dat een belanghebbende zijn inkomen waarop beslag ligt niet kan inzetten voor de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd en evenmin kan forceren dat het inkomen waarop beslag ligt alsnog aan hem wordt uitbetaald.
Een andere benadering dan voor algemene bijstand
Met de onderhavige uitspraak is duidelijk geworden dat voor algemene bijstand een ander oordeel moet worden gemaakt dan voor bijzondere bijstand. Hoe is dit te verklaren?
In de uitspraak uit 2019 over de algemene bijstand overweegt de CRvB dat belanghebbende wel redelijkerwijs kon beschikken over de alleenstaande ouderkorting die niet is uitbetaald door beslaglegging. Hiervoor wijst de CRvB op het aanvullende karakter van de bijstand: tot de middelen horen niet alleen middelen waarover belanghebbende beschikt (de feitelijk ontvangen middelen), maar ook middelen waarover belanghebbende redelijkerwijs kan beschikken, als uitvloeisel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Daarnaast merkt de CRvB op dat voor schulden geen bijstand kan worden verleend. Uit de parlementaire geschiedenis van de WWB (de voorganger van de Participatiewet) volgt dat de overheid iedere burger de zekerheid van toereikende middelen biedt waardoor het maken van schulden om in de noodzakelijke bestaanskosten te kunnen voorzien niet noodzakelijk is. De beslagvrije voet waarborgt dat in de noodzakelijke bestaanskosten kan worden voorzien (zie CRvB 30-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1916.
Voor de algemene bijstand weegt kennelijk zwaar dat de afbetaling van schulden nu eenmaal uit het inkomen – ook op bijstandsniveau - moet worden voldaan aangezien de beslagvrije voet waarborgt dat in ieder geval kan worden voorzien in het noodzakelijke. Het is niet aan de bijstand om het inkomen dat een belanghebbende moet besteden aan aflossing van schulden – ook al is dat gedwongen – te compenseren. Het college zou anders immers rechtstreeks de schulden van belanghebbende betalen terwijl dat volgens artikel 13 Participatiewet is verboden. Bijzondere bijstand voor bijzondere kosten, in dit geval voor duurzame gebruiksgoederen, behelst geen rechtstreekse betaling van schulden door het college. Bovendien geldt voor de algemene bijstand de toets of belanghebbende juridisch redelijkerwijs kan beschikken over middelen: daaronder valt ook inkomen waarop beslag ligt aangezien het inkomen belanghebbende toekomt en – gedwongen – is besteed aan de afbetaling van schulden. Bij bijzondere bijstand moet – gelet op het bepaalde in artikel 35 lid 1 Participatiewet - worden gewogen of er sprake is van draagkracht dat feitelijk kan worden aangewend om te voorzien in de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd. De CRvB toetst daarom of het voor belanghebbende mogelijk was het inkomen te kunnen besteden aan die kosten. Het feit dat iemand met een deel van zijn inkomen feitelijk niet ontvangt in verband met beslaglegging, brengt met zich mee dat dat inkomen niet kan worden gebruikt om ook nog eens de bijzondere kosten mee te kunnen betalen.
Verrekenen
Mr. Kim Brummans wierp in haar annotatie bij Rechtbank Amsterdam 14-10-2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:5160 in NBJ 2020/25 de vraag op of inkomen waarop geen beslag ligt, maar waarover een belanghebbende niet feitelijk beschikt, bijvoorbeeld wegens verrekening door de Belastingdienst, mag worden meegenomen bij het bepalen van de draagkracht. Ik denk dat de gedachtegang van de uitspraak die de CRvB nu heeft gedaan, ook aanknopingspunten biedt voor de beantwoording van dat vraagstuk. Als op de hier besproken uitspraak wordt doorgeredeneerd, zou dat betekenen dat doorslaggevend is of het inkomen feitelijk kan worden aangewend om te voorzien in de bijzondere kosten. Daarvoor is bepalend of belanghebbende:
- het inkomensdeel feitelijk niet kan besteden;
- ter zake niet beschikkingsbevoegd is; en
- degene die verrekend niet kan aanspreken om het inkomensdeel aan hem uit te betalen.
Steun voor deze aanname kan worden gevonden in de overwegingen van de CRvB in CRvB 19-05-2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI6829. Daarin oordeelde de CRvB met betrekking tot een terugvordering van bijzondere bijstand dat een belanghebbende niet kon beschikken over een aan belanghebbende toekomende Wajong en TW- uitkering die het UWV niet aan belanghebbende maar - bij wijze van verrekening - aan het college had betaald.