Twee aanvragen bijzondere bijstand, twee afwijzingen op grond van voldoende draagkracht, twee keer in bezwaar en beroep en twee verschillende uitkomsten bij de rechtbank. Het is het beleid van de gemeente om het deel van het inkomen waar beslag op ligt niet mee te tellen als inkomen. De belanghebbende kan hier feitelijk niet over beschikken. In deze situatie gaat het niet om een beslaglegging, maar om een schuld aan de belastingdienst die maandelijks afgelost moet worden. Moet deze maandelijkse aflossing worden vrijgelaten, gezien de bijzondere positie van de belastingdienst of niet? De rechters van de rechtbank Amsterdam waren het hier niet over eens.
In aanmerking te nemen inkomen
Het college heeft in het kader van de bijzondere bijstand volledige vrijheid in de vaststelling van de draagkracht van de belanghebbende. Dit betekent dat het college zelf bepaalt welk deel van de middelen (artikel 31 Participatiewet) bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Overwegingen die bij de vaststelling van de draagkracht in het inkomen een rol kunnen spelen, betreffen de aard van de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten van de belanghebbende en overige persoonlijke omstandigheden (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 64-65). De vrijheid zit hem in welke middelen het college in aanmerking wilt nemen en welke het buiten beschouwing laat. De vrijheid in de vaststelling van de draagkracht reikt niet zo ver dat het college iets dat geen middel is in de zin van artikel 31 Participatiewet, wel als middel kan zien.
Gemeenten mogen dus eigen beleid maken in de vaststelling van de draagkracht. Het beleid van de gemeente Amsterdam is dat het college wel rekening houdt met beslag op inkomen, als dat beslag daadwerkelijk wordt ingehouden, maar dat er geen rekening hoeft te worden gehouden met verrekeningen van toeslagen door de Belastingdienst, omdat het dan niet gaat om een beslaglegging.
Visie beslag op inkomen wel in aanmerking nemen
Voor de vraag of inkomen waar beslag op ligt in aanmerking moet worden genomen in de draagkrachtbepaling bij bijzondere bijstand, bestaan twee visies. Namelijk dat het wel in aanmerking moet worden genomen en dat het niet in aanmerking moet worden genomen. De visie dat het inkomen wel in aanmerking wordt genomen is gebaseerd op CRvB 30-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1916 met noot van Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2019/15. In deze uitspraak beoordeelt de CRvB dat in het kader van algemene bijstand inkomen waar beslag op ligt in aanmerking wordt genomen als een middel. Voor het gekorte middel waar beslag op rust kan geen bijstand worden verleend omdat er geen bijstand voor schulden mag worden verstrekt (artikel 13 Participatiewet). En omdat artikel 31 Participatiewet en artikel 13 lid 1 Participatiewet van toepassing zijn op algemene en bijzondere bijstand, kan de lijn van deze uitspraak worden doorgetrokken naar bijzondere bijstand.
Want wat is het verschil tussen schulden waar beslag op ligt of schulden die vrijwillig worden afbetaald? In beide situaties betreft het een schuld die wordt afgelost. Het enige verschil is dat het in het ene geval vrijwillig gebeurt en dat het bij beslag een verplichting is. Als deze visie wordt gevolgd is het duidelijk dat de aflossing of verrekening van toeslagen door de Belastingdienst een middel is dat in aanmerking moet worden genomen bij het bepalen van de draagkracht.
Visie beslag op inkomen niet in aanmerking nemen
De visie dat het inkomen niet aanmerking moet worden genomen wordt gesterkt door verschillende uitspraken, zie bijvoorbeeld: CRvB 01-02-2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AS5115 en CRvB 28-03-2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8374. Deze uitspraak zijn weliswaar van een oudere datum dan CRvB 30-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1916 maar de laatstgenoemde uitspraak gaat over algemene bijstand en daarin wordt niet expliciet aangegeven dat de CRvB afstand doet van de jurisprudentie die zegt dat inkomen waarop beslag ligt niet meetelt bij de draagkrachtbepaling in het kader van de bijzondere bijstand (hoewel het redelijkerwijs kunnen beschikken in de zin van artikel 31 lid 1 Participatiewet zowel bij de algemene als bij de bijzondere bijstand van toepassing is).
Het inkomen waar beslag op ligt mag niet betrokken worden in de draagkrachtbepaling bij bijzondere bijstand, aldus de CRvB. Dit inkomen kan niet feitelijk worden aangewend voor levensonderhoud. Het kan dan niet worden aangemerkt als een middel. De gemeente Amsterdam heeft voor deze visie gekozen, maar wat de precieze motivering hierachter is, is niet duidelijk. Juridisch gezien kan het dus zijn dat het geen middel is. Maar het kan ook zo zijn dat de gemeente Amsterdam het wel als middel ziet maar het vrijlaat bij de bepaling van de draagkracht. Het college is hier immers vrij in.
Het gaat in deze dus om het feitelijk niet kunnen aanwenden van dat deel van het inkomen voor levensonderhoud. Een belanghebbende kan er dus niet over beschikken. Bij beslag is dit duidelijk. Bij een aflossing aan de belastingdienst niet. Wat is nu het verschil tussen beslag, een aflossing bij de belastingdienst of een andere schuld die “vrijwillig” wordt afgelost.
Kan je beschikken over schulden?
Er zijn drie vormen van schulden van belang voor dit vraagstuk. Dat is de schuld waarvoor beslag op het inkomen wordt gelegd, een schuld met aflossing aan de belastingdienst en andere schulden die door een belanghebbende vrijwillig wordt afgelost. Voor schulden mag geen bijstand worden verleend (artikel 13 lid 1 onder g Participatiewet). En op grond van artikel 31 Participatiewet wordt een inkomensbestanddeel alleen tot de middelen gerekend als de belanghebbende (of het gezin) erover kan beschikken. De CRvB heeft, zoals al aangegeven, over inkomen waar beslag op ligt gezegd dat iemand hier dan niet feitelijk over kan beschikken en moet worden vrijgelaten. Indirect wordt er dan wel bijstand voor schulden verleend, omdat je dat deel van het inkomen dan niet als inkomen ziet voor de bijstand.
Als een belanghebbende schulden heeft die moeten worden afgelost en dit zelf regelt, ontvangt diegene zijn volledige inkomen en kan hij er feitelijk over beschikken. Deze inkomsten kunnen worden aangewend voor levensonderhoud en het wordt gezien als een keuze om dat inkomen dat aan te wenden voor de schulden. Dat dit wordt gezien als een keuze heeft ermee te maken dat bij schuldenaflossing in eigen beheer vaak zelf (in overleg met de schuldeiser) het bedrag wordt afgesproken. Belanghebbende zou wellicht minder kunnen aflossen, maar betaalt dan vrijwillig meer. Wordt deze aflossing niet betaald, dan kan dit vaak worden opgelost in overleg met de schuldeiser. Zo niet, dan moet beslag worden gelegd door een deurwaarder en moet er een vonnis worden gehaald.
Bij een schuld aan de belastingdienst ligt dit genuanceerder. Een schuld bij de belastingdienst moet in principe in één keer worden afbetaald. Een belanghebbende kan om een betalingsregeling vragen, maar deze is maximaal 24 maanden waarin de gehele schuld moet worden afbetaald. De schuld wordt dan door 24 gedeeld, dit is dan het bedrag dat per maand moet worden terugbetaald. Bij hoge uitzondering kan de belanghebbende naar draagkracht terugbetalen. De belastingdienst maakt een draagkrachtberekening en op basis daarvan bepaalt de belastingdienst het bedrag dat moet worden terugbetaald. Over dit bedrag kan niet worden onderhandeld. Daarbij komt dat als je de maandelijkse aflossing niet betaalt, de belastingdienst na een dwangbevel over kan gaan tot een overheidsvordering (hetzelfde resultaat als beslag) of beslag. Hiervoor is geen tussenkomst van de rechter noodzakelijk. Wordt de schuld van de belastingdienst verrekend met andere toeslagen kan een belanghebbende over dat geld al helemaal niet beschikken. Een belanghebbende ontvangt dat geld niet en de belastingdienst beslist over de manier van verrekenen.
Bijzondere positie belastingdienst
De belastingdienst heeft daarmee een bijzondere positie, waardoor naar mijn mening een schuld bij de belastingdienst te vergelijken is met een beslag op het inkomen. In principe is het bij een aflossing, anders dan bij een verrekening, van de belastingschuld mogelijk om niet te betalen, dus dan zou je over die inkomsten kunnen beschikken. Dat is echter maar voor korte termijn, omdat de belastingdienst dan snel kan overgaan tot overheidsvorderingen of beslag.
Over dit exacte punt is nog geen rechtspraak van de CRvB. Mijn advies aan gemeente is dan ook om deze ruimte te nemen en om aan te sluiten bij de uitspraken van de CRvB waarin is geoordeeld dat het beslag moet worden vrijgelaten. Gezien bovenstaande kan naar mijn mening worden gesteld dat er sprake is van het niet kunnen beschikken over dat deel van het inkomen. Ook spelen er praktische overwegingen een rol. Stel een aanvraag bijzondere bijstand wordt afgewezen, zoals in deze uitspraak het geval was, en belanghebbende kan daardoor de aflossing niet meer betalen. De belastingdienst legt beslag op het inkomen. Belanghebbende zou nu wel recht hebben op bijzondere bijstand. Ook kunnen de gevolgen voor een belanghebbende nog groter zijn. Bovendien komt hij in een schuldhulpverleningstraject van de gemeente. Het probleem voor de belanghebbende en de gemeente zijn dan alleen maar groter geworden en daarmee ook duurder. In het kader van een integrale aanpak zou het dus op de lange termijn voordeliger zijn om het deel van het inkomen dat wordt besteed aan aflossing van een schuld aan de belastingdienst vrij te laten.
Hoger beroep
Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld tegen de eerste uitspraak. De uitspraak van de CRvB is in deze natuurlijk erg interessant. Blijft de CRvB bij zijn oude jurisprudentie dat inkomen waarop beslag ligt niet in aanmerking wordt genomen bij de draagkrachtbepaling? En kan dit dan ook worden doorgetrokken naar het inkomen waarover een belanghebbende niet feitelijk kan beschikken in verband met (de verrekening van) een belastingschuld? Of moet toch de nieuwe lijn worden gevolgd waarin voor de algemene bijstand is bepaald dat een belanghebbende ook redelijkerwijs kan beschikken over inkomen waarop beslag ligt? Of de CRvB hierover duidelijk biedt moet nog maar bezien worden. De kans is aanwezig dat het geschil beperkt blijft tot het vraagstuk of de gemeente Amsterdam beter had moeten motiveren waarom ze voor deze beleidskeuze hebben gekozen. In het kader van duidelijkheid en harmonisatie tussen gemeenten zou het echter een pré zijn als de CRvB een duidelijk standpunt inneemt dat deze schuld kan worden vrijgelaten.