Noot (mr. Kees-Willem Bruggeman)
De Raad schenkt in deze uitspraak klare wijn over een thema dat voor de uitvoeringspraktijk – mede door de niet altijd even consequent ogende rechtspraak – lastig is. De vraag is deze: heeft een aanvrager juridisch gezien al dan niet de beschikking over middelen waarop beslag is gelegd? Dat er feitelijk geen beschikkingsmacht is, is evident. Hoe moet dit vanuit juridische optiek worden gezien?
De belanghebbende in deze zaak ontvangt al vanaf 1997 algemene bijstand. De alleenstaande-ouderkorting (een heffingskorting) wordt hierop in mindering gebracht. Materieel ontvangt zij daarmee dus een ‘normale’ bijstandsuitkering. Gedurende een aantal maanden ligt er echter beslag op de door de Belastingdienst uit te keren heffingskorting. De hoogte van de algemene bijstand wordt echter niet aangezuiverd (met een bedrag gelijk aan de alleenstaande-ouderkorting). Feitelijk ontvangt zij daarmee dus minder dan een normale bijstandsuitkering. Is dit terecht? Het dagelijks bestuur heeft het verzoek dienaangaande van de belanghebbende opgevat als een verzoek tot toepassing van artikel 4:6 Awb en dit verzoek afgewezen. De rechtbank deelt die interpretatie niet en ziet het verzoek als een aanvraag voor bijzondere bijstand in schulden, welke aanvraag echter terecht is afgewezen. Bijstandsverlening in schulden is immers niet de bedoeling (zie artikel 13 lid 1 onder g Participatiewet).
In r.o. 4.2.1 kadert de Raad het geschil af. Tussen partijen is niet in geding dat de alleenstaande-ouderkorting een heffingskorting is en dat het een middel betreft in de zin van artikel 31 e.v. Participatiewet: ”Het geschil spitst zich dus toe op de vraag of appellante door de werking van dat beslag niet heeft beschikt en ook niet redelijkerwijs heeft kunnen beschikken over de AOK.” De Raad stelt vervolgens in r.o. 4.2.2 vast dat de juridische vormgeving van het middelenbegrip in de Pw uitgaat van een ruime benadering. En bovendien gaat het niet alleen om de middelen waarover iemand feitelijk beschikt, maar ook over de middelen waarover hij geacht wordt te kunnen beschikken. Dit wordt allemaal geplaatst tegen de achtergrond van de primaire verantwoordelijkheid voor de voorziening in het eigen bestaan enerzijds en het daar één-op-één mee samenhangende aanvullende karakter van bijstandsverlening anderzijds. De term ‘beschikken’ ziet op de mogelijkheid tot feitelijke aanwending om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Deze laatste mededeling oogt hier wat merkwaardig, maar krijgt verderop in de uitspraak alsnog de juiste betekenis. In r.o. 4.2.3 komt bij het voorgaande nog een op de parlementaire geschiedenis gebaseerde gedachte over de noodzaak van het maken van schulden in relatie tot de van overheidswege gegarandeerde financiële bestaanszekerheid in de vorm van bijstandsverlening. Deze gedachte kan worden samengevat als: ‘schulden maken voor de algemene bestaanskosten is niet nodig’. De logische consequentie daarvan is dan weer dat een schuldenaar in beginsel moet toestaan dat een schuldeiser de schulden invordert, zolang daarbij maar rekening wordt gehouden met de beslagvrije voet (welke normaliter 90 procent van de relevante bijstandsnorm bedraagt). Met de inachtneming van de beslagvrije voet wordt (in theorie) immers gewaarborgd dat nog altijd in voldoende mate kan worden voorzien in het levensonderhoud. Hoewel dit niet expliciet wordt gezegd, kan in het voorgaande feitelijk ingelezen worden dat, nu schulden maken geen noodzaak is, dit uitgangspunt met zich meebrengt dat het aflossen van schulden dus ook geen hogere noodzakelijke bestaanskosten oplevert. De bijstandsnorm voorziet immers in zijn opbouw mede in een maandelijks bedrag voor schuldaflossing.
Met dit alles is uiteraard gegeven dat aanzuivering van het gat dat de beslaglegging op het feitelijk besteedbare inkomen veroorzaakt, niet aan de orde is. Het hele geschetste theoretische kader zou dan immers als een kaartenhuis in elkaar storten. Het ligt anders, indien de beslaglegging hoger zou zijn dan het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering toelaat, maar daarvoor staat dan ook een andere juridische route open. De civiele rechter kan voor executiegeschillen – want daarover hebben we het dan feitelijk – immers geadieerd worden. Ook dan is, anders gezegd, aanvullende bijstandsverlening niet de geëigende weg.
Voor de onderhavige zaak leidt dit allemaal tot de (naar mijn mening correcte) conclusie dat de belanghebbende juridisch kon beschikken over de beslagen heffingskorting. Aanvulling is dan niet aan de orde. Terecht merkt de Raad bovendien op dat het niets uitmaakt of er beslag is gelegd op de bijstandsuitkering zelf of op een middel waarmee rekening wordt gehouden bij de vaststelling van de hoogte van de maandelijks te betalen uitkering.
De nogal analytische benadering van de Raad is voor iemand die hierdoor geraakt wordt waarschijnlijk wat wrang, daarmee is zij nog niet onjuist. Integendeel zelfs, lijkt mij. En dat is zelfs niet alleen in theoretische zin het geval, maar eigenlijk ook in praktische. Een aflossing op een schuld houdt nu eenmaal ontegenzeggelijk een wijziging (lees: verbetering) van iemands economische positie in. De schuldenpositie neemt immers af. Dat dit gedwongen gebeurt, maakt dat niet anders. Sterker nog, denk eens aan de spiegelbeeldige situatie waarin iemand vrijwillig de bedoelde tien procent van de bijstandsnorm aanwendt voor een vergelijkbare aflossing. Dan leidt deze aflossing per definitie niet tot aanzuivering van de bijstandsnorm. Het zou ongerijmd zijn om dat dan wel te doen in geval van beslaglegging. Dat zou immers inhouden dat een niet eigenstandig aan zijn verplichtingen voldoende debiteur in een betere positie zou worden gebracht van overheidswege dan een wel betalende schuldenaar. Dat is veel onrechtvaardiger dan wat er nu aan de hand is. Ook dat merkt de Raad in r.o. 4.3.2 overigens nog wel even op de valreep op.
Pas aan het einde van die laatste inhoudelijke rechtsoverweging geeft de Raad aan dat er feitelijk sprake zou zijn van bijstandsverlening in schulden, ware er wel bijstand toegekend. Die verwijzing naar het verbod op bijstand in schulden had ook aan het begin van de uitspraak al kunnen plaatsvinden, dan was deze wellicht driekwart korter geweest. Gelukkig heeft de Raad dat niet gedaan. Met de nu gegeven uitleg is gekozen voor een benadering die een heel stevig referentiekader biedt voor eventuele toekomstige vraagstukken. Dat is absoluut winst. Zo kan ik me voorstellen dat voor de berekening van de draagkracht bij aanvragen voor bijzondere bijstand de juridische hoogte van het inkomen nu definitief doorslaggevend zal zijn voor de berekening van iemands draagkracht. Weliswaar mogen colleges zelf een andere definitie aan het middelenbegrip geven in het kader van de verlening van bijzondere bijstand, toch acht ik die nuancering in dezen niet zo relevant. Aan die optie wordt in de praktijk namelijk nauwelijks invulling gegeven (uitgezonderd een vrij algemeen toegepast bufferpercentage van tien tot twintig procent bovenop de reguliere norm). De denklijn van de Raad in de hier gepubliceerde uitspraak mag daarmee zonder veel overdrijving dan ook als kaderstellend worden beschouwd.
|
