In deze zaak oordeelt de rechtbank dat het college de bijstand moet afstemmen op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet als de Belastingdienst verstrekte voorschotten aan ALO-kop van belanghebbende terugvordert over een periode waarin bijstand is verleend.

De uitspraak is opmerkelijk. De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak van de CRvB en oordeelt dat er sprake is van een leemte in de wetgeving. De rechtbank oordeelt ook dat zolang deze leemte niet is opgelost er sprake is van willekeur als voor de situatie waarin de ALO-kop nooit is verstrekt wel compensatie wordt geboden en voor de situatie waarin de als voorschot verstrekte ALO-kop moet worden terugbetaald niet. Dit geldt niet alleen voor belanghebbende, maar voor een grote groep. De oplossing van dit probleem moet volgens de rechtbank worden gezocht in de sfeer van bijstandsverlening.

Ik vraag me af of dit oordeel standhoudt in een eventueel hoger beroep. Interessant is de vraag hoe de vaste rechtspraak van de CRvB over bijstand voor schulden zich verhoudt tot de beoordeling zoals heeft plaatsgevonden in deze zaak op grond van van artikel 18 lid 1 Participatiewet. Moet de opvulling van de leemte gezocht worden in de bijstandssfeer? En is hier sprake van willekeur of heeft de rechtbank met ‘willekeur’ wellicht het gelijkheidsbeginsel bedoeld?  

Vaste rechtspraak van de CRvB is dat bij de Wet hervorming kindgebonden budget geen rekening is gehouden met de groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende partners of (duurzaam) gescheiden levende partners die meestal niet kunnen bijdragen in de kosten voor de verzorging en opvoeding van minderjarige kinderen. Voor het jaar 2015 onder de WWB lag dit anders. Met de komst van de Participatiewet is de hoge norm voor alleenstaande ouders afgeschaft. In plaats daarvan bestaat de ALO-kop en het kindgebonden budget. Hier zit dus de leemte in de wetgeving en niet in de Participatiewet. In gevallen waarbij van aanvang af of bij verlaging van een uitkering duidelijk is dat er geen recht op de ALO-kop bestaat, kan de bijstand middels individualiseren hoger worden vastgesteld (artikel 18 lid 1 Participatiewet). Dit als belanghebbende onvoldoende bestaansmiddelen heeft door het mislopen van de ALO-kop. Omdat de ALO-kop ziet op algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan is individualiseren van de algemene bijstand de aangewezen route en niet het verlenen van bijzondere bijstand (zie CRvB 6-6-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1600, CRvB 6-6-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1618, CRvB 4-9-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2841 en CRvB 9-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1380). Zie hierover ook de annotatie van mr. Sacha Brakel bij CRvB 6-6-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1618 in NBJ 2018/13

Het gemis aan ALO-kop wordt volgens vaste rechtspraak van de CRvB aangemerkt als een zeer bijzondere situatie op grond waarvan met toepassing van artikel 18 lid 1 de bijstand kan worden afgestemd op de individuele situatie van belanghebbende (zie CRvB 16-7-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2301 met verwijzing naar CRvB 08-07-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492).

Dan ga ik nu in op de vraag of voor de terugvordering bijstand kan worden verleend. Indien de bijstand niet wordt afgestemd op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet betekent dit volgens de rechtbank dat belanghebbende over een periode ‘formeel gezien’ onder het bestaansminimum heeft geleefd en zij achteraf bezien in dezelfde positie is komen te verkeren als iemand die de ALO-kop nooit heeft gehad. Gelet op artikel 13, lid 1, aanhef en onder g Participatiewet en de vaste rechtspraak van de CRvB dat voor schulden geen bijstand wordt verleend is dit een opmerkelijk oordeel van de rechtbank, zij het wel een voor belanghebbende sympathiek oordeel. De vraag is wel of de uitspraak bij de CRvB stand zal houden als er hoger beroep wordt ingesteld door het college. Zal de CRvB deze voorzet van de rechtbank aannemen en de bal in open doel schieten of wordt de bal direct teruggespeeld?

In dit geval ontving belanghebbende voorschotten van de Belastingdienst en was er geen reden om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet af te stemmen, omdat belanghebbende met de ontvangen voorschotten van de ALO-kop en de bijstandsuitkering een bedrag ter hoogte van de voor haar geldende norm ontving.  Van een situatie dat belanghebbende onder het bestaansminimum heeft geleefd is dan volgens mij ook geen sprake. Ook nadat wordt teruggevorderd, maar nog niet wordt ingevorderd, is er geen sprake van dat belanghebbende onder het bestaansminimum leeft. En zelfs wanneer de bedragen wel worden ingevorderd en belanghebbende de schuld aan de Belastingdienst terugbetaalt behoudt belanghebbende een inkomen tot het bestaansminimum, dat wil zeggen ter hoogte van de beslagvrije voet. 

Vaste rechtspraak CRvB over bijstand voor schulden

Hoofdregel is dat in beginsel geen bijstand wordt verleend ter gedeeltelijke of volledige aflossing van schulden. De kosten die de afbetaling van schulden betreffen, kunnen in het algemeen niet worden aangemerkt als noodzakelijke bestaanskosten. In artikel 13 lid 1, aanhef en onder g Participatiewet staat dat geen recht op bijstand bestaat voor degene die bijstand vraagt ter gedeeltelijke of volledige aflossing van een schuldenlast en die overigens bij het ontstaan van de schuldenlast, dan wel nadien, beschikte of beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.

De rechtbank had in deze zaak gelet op de vaste rechtspraak van de CRvB – net zoals het college heeft gedaan – naar mijn mening ook kunnen oordelen dat voor aflossing van schulden geen bijstand wordt verleend.

Volgens vaste rechtspraak is het zo dat iemand met een bijstandsuitkering of een minimumloon beschikt over voldoende bestaansmiddelen, zelfs als hij daaruit mede schulden moet aflossen (zie CRvB 30-4-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1916 met noot van
mr. Kees-Willem Bruggeman in NJB 2019/15). In laatstgenoemde uitspraak oordeelde de CRvB in een zaak waarin belanghebbende de ALO-kop niet ontving op zijn bankrekening vanwege een gelegd beslag, dat betrokkene vrijelijk ongeveer 90% van de bijstandsnorm kan aanwenden voor zijn levensonderhoud en moet gedogen dat hij ongeveer 10% van die norm gedwongen moet aanwenden voor aflossing van zijn schulden. Hieruit leid ik af dat ook in deze zaak belanghebbende bij invordering door de Belastingdienst volgens vaste rechtspraak van de CRvB over voldoende bestaansmiddelen beschikt.

Willekeur?

Volgens de rechtbank getuigt het van willekeur als voor de situatie waarin de ALO-kop nooit is verstrekt wel compensatie wordt geboden en voor de situatie waarin de als voorschot verstrekte ALO-kop moet worden terugbetaald niet. Het verbod van willekeur op grond van artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Nu de rechtbank daar verder niets over zegt - in de uitspraak wordt niet ingegaan op een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 lid 2 Awb  - lijkt het erop dat de rechtbank met het woord willekeur wellicht het gelijkheidsbeginsel heeft bedoeld. Van gelijke gevallen is geen sprake nu in de ene situatie van meet af aan duidelijk is dat er geen recht op de ALO-kop bestaat, terwijl in de andere situatie aan belanghebbende een voorlopig recht is toegekend en belanghebbende voorschotten betreffende de ALO-kop van de Belastingdienst ontvangt die nadien worden teruggevorderd. Zie ook een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland 24-7-2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:6349 waar in overweging 7.3 en 7.4 het verschil in deze situaties haarfijn wordt uitgelegd. In deze uitspraak komt de rechtbank tot de volgende conclusie: “de terugvordering achteraf van de Belastingdienst maakt op grond van vaste rechtspraak niet dat eiseres alsnog geacht moet worden over onvoldoende middelen te hebben beschikt”. Het college hoefde de bijstand niet af te stemmen op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet. Vergelijk ook CRvB 26-11-2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2571 waarin een voorliggende voorziening wordt teruggevorderd).

Zal de CRvB het oordeel van de rechtbank volgen en de bal na de voorzet in de goal schieten?

Hoofdregel is dat geen bijstand wordt verleend voor de aflossing van schulden en dat terughoudendheid bij het maken van uitzonderingen voor verlening van bijstand voor schulden is geboden. Zeker wanneer niet vaststaat dat belanghebbende de schuld ook daadwerkelijk terugbetaald. Hoe dan ook is het zo dat belanghebbende feitelijk nooit onder een bestaansminimum heeft geleefd.

Het is gelet op de vaste jurisprudentie van de CRvB over bijstand voor schulden niet ondenkbaar dat wanneer de CRvB in hoger beroep oordeelt over deze of een soortgelijke kwestie onder verwijzing naar genoemde jurisprudentie en artikel 13, lid 1, aanhef en onder g Participatiewet de figuurlijke bal - zoals in het begin van deze noot genoemd - rechtstreeks terug speelt. Een gericht schot op doel zou overigens in deze wel boeiende rechtspraak opleveren waarmee wellicht een deel van de schuldenproblematiek in verband met toeslagen zou kunnen worden voorkomen.