Beroep tegen het beëindigen van bijzondere bijstand voor kosten beschermingsbewind. Belanghebbende staat al onder bewind. Het college wil echter dat de gemeentelijke kredietbank (GKB) het bewind van belanghebbende uit gaat voeren. De GKB kan het bewind kosteloos uitvoeren waardoor volgens het college sprake is van een passende en toereikende voorliggende voorziening. Bijzondere bijstand is dan niet meer nodig. Het college heeft daarom in eerste instantie voorlopig bijzondere bijstand toegekend met als voorwaarde dat belanghebbende de kantonrechter verzoekt om de huidige bewindvoerder te ontslaan en de GKB als opvolgend bewindvoerder te benoemen. Belanghebbende heeft dit niet gedaan en daarom is de bijzondere bijstand beëindigd.
De rechtbank overweegt dat ‘kosteloze’ bewindvoering door GKB een gelijkwaardig alternatief kan zijn voor een beschermingsbewind uitgevoerd door een andere bewindvoerder. Het feit dat de kantonrechter beschermingsbewind voor belanghebbende noodzakelijk heeft geacht en daarbij juist die andere bewindvoerder heeft benoemd, doet daar niet aan af. De GKB kan immers op een later moment als nieuwe bewindvoerder worden benoemd.
In dit geval is niet duidelijk of beschermingsbewind door de GKB, gelet op de persoonlijke en individuele omstandigheden van belanghebbende, een gelijkwaardig alternatief is omdat het college dit niet heeft onderzocht. Belanghebbende heeft aangevoerd dat hij eerder budgetbeheer heeft gehad van de GKB en zijn schuldenlast daardoor niet is verminderd. Belanghebbende wijt dat aan de werkwijze van de GKB. Zijn huidige beschermingsbewindvoerder heeft ruime ervaring met de problematiek van belanghebbende en is er wel in geslaagd om de schuldenlast te verminderen.
De rechtbank oordeelt dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. In de tussentijd houdt belanghebbende zijn recht op bijzondere bijstand voor kosten beschermingsbewind.

In deze zaak heeft het college van de gemeente Groningen in de beleidsregels vastgelegd dat er geen bijzondere bijstand meer wordt verstrekt voor de kosten van beschermingsbewind en dat de reden hiervoor is dat de gemeente Groningen deze dienst gratis verleent. Het college stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 15 lid 1 Participatiewet sprake is van een toereikende en passende voorliggende voorziening. De rechtbank is van oordeel dat de ‘kosteloze’ bewindvoering door de GBK een gelijkwaardig alternatief kan zijn voor de bewindvoering door de huidige bewindvoerder. De vraag die zich hier voordoet is of de rechter terecht heeft aangenomen dat de ‘kosteloze’ bewindvoering aangeboden door de gemeente een passende en toereikende voorliggende voorziening is voor de kosten van bewindvoering.

Gratis bewindvoering door gemeente voorliggende voorziening
Het is wellicht opzienbarend dat de rechtbank meent dat de kosteloze bewindvoering zoals aangeboden door de gemeente een voorliggende voorziening is voor de kosten van bewindvoering. Maar juridisch is er voldoende te zeggen voor het oordeel van de rechtbank. 

Wat is een voorliggende voorziening? Dat is elke voorziening buiten de Participatiewet waarop de belanghebbende of het gezin aanspraak kan maken of een beroep kan doen. Dit ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven (artikel 5 onder e Participatiewet). De bijstandsverlening is complementair ten opzichte van een voorliggende voorziening. Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn
(artikel 15 lid 1 Participatiewet). Vanuit die optiek is het duidelijk dat het aanbieden van kosteloze bewindvoering door de gemeente een voorliggende voorziening kan zijn voor bijstandsverlening voor die kosten.

De onderbouwing van het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een voorliggende voorziening is gestoeld op een aantal pijlers. Hierbij volgen we de casus waarbij sprake was van een belanghebbende die al bijstand ontving voor de kosten van bewindvoering.

Voorliggende voorziening hoewel bewindvoering noodzakelijk is
De eerste pijler betreft dat het feit dat de kantonrechter onderbewindstelling in dit geval noodzakelijk heeft geacht en daarbij een bewindvoerder heeft benoemd, geen afbreuk doet aan het gegeven dat bewindvoering aangeboden door de gemeente als een voorliggende, toereikende en passende voorziening kan worden aangemerkt voor belanghebbende. Op deze argumentatie is ons inziens niets af te dingen. Weliswaar is het vaste rechtspraak dat de noodzaak van de bewindvoering vast staat als een bewindvoerder wordt benoemd door de kantonrechter en diens beloning wordt vastgesteld (zie hierover CRvB 04-07-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2403 en het artikel ‘Bijzondere bijstand voor kosten beschermingsbewind’ door Lance op den Camp dat overigens alleen ingaat op de noodzakelijkheidstoets en niet of er sprake is van een voorliggende voorziening in verband met een andere onderliggende casus). Het college moet daar dan in principe van uitgaan en kan dit niet zelf opnieuw gaan toetsen. Maar de noodzakelijkheidstoets is hier (nog) niet aan de orde. De vraag is of er sprake is van een voorliggende voorziening. Deze vraag moet worden beantwoord voordat er wordt getoetst aan de voorwaarden voor het verlenen van bijzondere bijstand zoals bedoeld in artikel 35 lid 1 Participatiewet waaronder de noodzakelijkheidsbeoordeling.  

Kantonrechter kan gemeentelijk bewindvoerder benoemen
Het tweede relevante argument van de rechtbank betreft het volgende. Dat de kantonrechter in het verleden al een bewindvoerder heeft benoemd, doet er niet aan af dat op een later moment de door de gemeente aangeboden (gratis) bewindvoerder kan worden benoemd. Die stelling lijkt in beginsel waar. Artikel 1:448 BW bepaalt immers wanneer de taak van de bewindvoerder eindigt. Al vragen wij ons wel af of de kantonrechter in de praktijk een commerciële bewindvoerder desgevraagd ‘zomaar’ ontslaat en een nieuwe – van gemeentewege aangereikte – bewindvoerder benoemt.

De vraag kan worden opgevoerd of het collegebeleid niet in strijd is met de keuzevrijheid van belanghebbende voor een bewindvoerder. De rechter is immers gehouden bij de benoeming van de bewindvoerder de uitdrukkelijke voorkeur van de belanghebbende te volgen, tenzij gegronde redenen zich tegen zodanige benoeming verzetten (artikel 1:435 lid 3 BW). Formeel doet het collegebeleid niet af aan de voorkeur van belanghebbende. Belanghebbende kan nog steeds een voorkeur uiten waarbij de kantonrechter is gehouden die keuze in principe te volgen. Maar het schuurt natuurlijk wel dat de keuzevrijheid feitelijk wel wordt beperkt. Elke keuze – behoudens de door de gemeente aangeboden bewindvoerder – zal immers mensen met een inkomen op of rond bijstandsniveau plaatsen voor niet meer te betalen kosten voor beschermingsbewind. Toch oordeelde de CRvB eerder in een ander geval en in een ander kader dat de gevolgen van de keuzevrijheid van belanghebbende niet afgewenteld zouden moeten worden op de bijstand. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijke kosten oordeelde de CRvB dat de gevolgen van de keuze van belanghebbende tussen een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb of in de vorm van zorg in natura niet afgewenteld kunnen worden op de bijstand (zie ook CRvB 21-05-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1654 met noot van Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2015/17). Een dergelijk oordeel zou mogelijk ook kunnen worden geveld als de vraag zich voordoet of de keuze voor geen gratis bewindvoering maakt dat er geen recht op bijstand is wegens de aanwezigheid van een voorliggende voorziening.

Voorliggende voorziening is passend en toereikend
Ten derde stelt de rechtbank dat op grond van artikel 15 lid 1 Participatiewet aan belanghebbende geen bijzondere bijstand toegekend hoeft te worden voor de kosten van bewindvoering als de voorliggende voorziening, in dit geval kosteloze bewindvoering aangeboden door de gemeente, gezien haar aard en doel, toereikend en passend is. Daarbij hecht de rechtbank wel waarde aan het rekening houden met de persoonlijke en individuele omstandigheden van belanghebbende. Het college heeft bij het nemen van het besluit geen contact opgenomen met de huidige bewindvoerder van belanghebbende om te onderzoeken welke specifieke begeleiding belanghebbende nodig heeft en daarmee onzorgvuldig onderzoek gedaan. Hetgeen waarop het besluit ook strandt in onderhavige uitspraak. Dat heeft ermee te maken dat moet worden beoordeeld of de voorliggende voorziening voor belanghebbende wel toereikend en passend is.
 
Heeft de rechtbank hier een punt? Op het eerste gezicht wel. Immers de door de gemeente uitgevoerde bewindvoering is kosteloos. En als deze – gelet op diens persoonlijke omstandigheden – een gelijkwaardig alternatief is voor de bewindvoering zoals uitgevoerd door de bewindvoerder die belanghebbende had, is het te volgen dat deze wordt aangemerkt als een voorliggende voorziening. Hieraan doet niet af dat de vaste rechtspraak dat de noodzaak van de bewindvoering vast staat als een bewindvoerder wordt benoemd door de kantonrechter, buitenspel wordt gezet. De noodzaaksvraag doet zich immers pas voor als er geen sprake is van een voorliggende voorziening.

Komt er dan helemaal geen betekenis toe aan deze rechtspraak? Men kan zich afvragen of de gedachten die ten grondslag liggen aan de vaste rechtspraak over de gebondenheid aan de noodzakelijkheidsbeoordeling van de rechter niet ook betekenis kunnen hebben voor de vraag of hier sprake is van een voorliggende voorziening. Wij menen van niet. De rechtspraak zegt namelijk niets anders dan dat het college niet opnieuw de noodzaak van het bewind in het kader van toetsing aan artikel 35 Participatiewet vaststelt, maar in dat kader in principe de noodzaak moet aannemen omdat de kantonrechter onderbewindstelling heeft ingesteld.

Toch zou in CRvB 18-07-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2483 een nuancering hierop kunnen worden gelezen. In die uitspraak gaat het om het bij de aanvraag niet inleveren van bepaalde informatie. De vraag die centraal stond is of de verzochte gegevens noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag, in het bijzonder voor de vraag of er mogelijk sprake is van een goedkopere adequate (voorliggende) voorziening. De CRvB heeft in die zaak overwogen dat de toets of de voorziening het meest passend en adequaat is, reeds besloten ligt in de beoordeling van de kantonrechter bij het verzoek van onderbewindstelling. In het voordeel van belanghebbende gelezen lijkt de CRvB dus ook te menen dat het oordeel van de kantonrechter niet alleen leidend is voor de noodzakelijkheidsbeoordeling maar ook voor de vraag of er sprake kan zijn van een voorliggende voorziening. Toch denken wij dat deze uitspraak niet zo ver kan worden doorgetrokken. Hoewel de CRvB in crvb die uitspraak de mogelijke aanwezigheid van een goedkopere adequate (voorliggende) voorziening als in geschil benoemt, menen wij dat de CRvB enkel piketpaaltjes slaat voor de noodzakelijkheidsvraag. Immers, in rechtsoverweging 4.4 kunnen we lezen dat de CRvB toetst aan artikel 35 Participatiewet en niet aan artikel 15 Participatiewet en ook rechtsoverwegingen 4.6 en 4.7 zijn toegesneden op de noodzakelijkheidstoets. Naar onze inschatting beantwoordt de CRvB in deze uitspraak dus niet de vraag of er in het individuele geval sprake kan zijn van een voorliggende voorzienig. Het door de CRvB opgeloste vraagstuk is hier dat de vraag of er een goedkopere adequate voorziening is, besloten ligt in de beschikking van de kantonrechter. En dat is nu juist een onderdeel van de toets of de kosten noodzakelijk zijn. Terug naar onze casus. De beantwoording van die vraag is voor ons niet relevant want de voorvraag luidt juist of er een voorliggende voorziening is en bij een ‘ja-antwoord’ kom je dan aan de vervolgvragen niet meer toe. Bijstandsverlening strandt dan reeds op grond van artikel 15 Participatiewet waardoor een toetsing aan artikel 35 Participatiewet niet meer aan de orde is. Wel moet worden toegegeven dat de vraag of er een goedkopere oplossing voorhanden is en de daarbij benoemde gebondenheid aan het kantonrechtersoordeel, in dit geval nu ook weer niet een heel wezenlijk andere vraag is dan de vraag of er een regeling is die voorliggend is op de bijstandsverlening. Een andere uitkomst zoals we die met de hier besproken rechtbankuitspraak wel moeten geven ten aanzien van laatstgenoemde vraag is dan ook onbevredigend.

Mededingingswet
Nu we juridisch concluderen dat de kosteloze bewindvoering zoals aangeboden door de gemeente wel eens een voorliggende voorziening kan vormen voor de kosten van bewindvoering, willen we wel de kanttekening maken dat de handelswijze vanuit een andere optiek vragen opwerpt.

Niet onbesproken kan blijven dat gemeenten, als zij bewindvoering in eigen huis onderbrengen, niet op ongelijke voet mogen concurreren met de reguliere bewindvoerder. Op grond van artikel 25g van de Mededingingswet dienen overheden zich te houden aan de gedragsregels in de Wet markt en overheid, dit betekent onder meer dat er geen ‘kosteloze’ uitvoering van bewindvoering mag plaats vinden maar dat de kosten aan belanghebbende dient te worden doorberekend zolang het college geen algemeen belang-besluit  heeft genomen in de zin van artikel 25h lid 6 van de Mededingingswet. De Autoriteit Consument en Markt heeft (zie Besluit van de Autoriteit Consument en Markt als bedoeld in artikel 70c, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Mededingingswet, zaaknummer 17/012021) geoordeeld dat de gemeente niet voldeed aan deze wettelijke verplichting door de kosten van het bewind niet door te rekenen aan belanghebbende. Indien het college wel in het algemeen belang een besluit heeft genomen dient deze te worden getoetst aan de criteria van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (zie in dit kader ook de uitspraak College van Beroep voor het bedrijfsleven 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:660 en College van Beroep voor het bedrijfsleven 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:661). Door in het algemeen belang een besluit te nemen geldt het bevoordelingsverbod van artikel 25j lid 1 Mededingingswet niet. Voor de bijstandsverlening is dit in het geheel geen relevante factor aangezien de Participatiewet er niet is om de Mededingingswet te handhaven. Een hierop gerichte beroepsgrond zou dan ook stranden op grond van het relativiteitsbeginsel zoals neergelegd in artikel 8:69a Awb. Een belanghebbende kan zich immers niet op een norm beroepen die kennelijk niet strekt ter bescherming van zijn belangen, wat in dit geval duidelijk zo is (zie CRvB 13-3-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1064 met noot van Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2018/16). Niettemin moet los van de vraag of er recht bestaat op bijstand worden geconstateerd dat er vanuit economisch oogpunt haken en ogen kunnen zitten aan de vanuit de bijstandswetgeving te billijken handelswijze.

Slotwoord
Wij zien voldoende aanknopingspunten voor het gelijk van de rechtbank en het college in dezen. Kosteloze bewindvoering aangeboden door de gemeente zou inderdaad een passende en toereikende voorliggende voorziening kunnen zijn voor kosten van beschermingsbewind. Dit is ook niet onlogisch want bijstand is het vangnet en alles wat daaraan op adequate wijze vooraf gaat, staat in de weg aan bijstandsverlening. Toch zijn we benieuwd of de CRvB nog een deuk kan schieten in de redenering van het college en de rechtbank. Met name vanwege het gevolg dat minima enkel nog terecht kunnen bij een bewindvoerder aangeboden door het college en daarmee zeer beperkt is in de keuze om een bewindvoerder te kiezen, zouden we een dergelijk oordeel in zekere zin met goedkeuring kunnen ontvangen.