In 2 uitspraken van eind vorig jaar laat de CRvB zich uit over collegebeleid over draagkracht bijzondere bijstand.[1] In CRvB 11-11-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1705 doorstaat het beleid de rechterlijke toets. In de onderhavige uitspraak is dit niet het geval. In deze annotatie bespreek ik deze uitspraken en verken ik de grenzen van beleidsregels over draagkracht.
Wettelijke voorwaarden
Een belanghebbende komt in aanmerking voor bijzondere bijstand als hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 35 lid 1 Participatiewet (en het recht ook niet strandt bij een van de andere eisen die uit de wet volgen[2]). Dat betekent dat de kosten:
- zich moeten voordoen;
- noodzakelijk moeten zijn;
- voortvloeien uit bijzondere omstandigheden;
- niet betaald kunnen worden uit de draagkracht van belanghebbende.
Gebonden bevoegdheid
Er wordt nog wel eens gedacht dat het verstrekken van bijzondere bijstand een discretionaire bevoegdheid van het college is. Maar dat is een misvatting. Het gaat wel degelijk om een gebonden bevoegdheid.[3] Is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor het recht op bijzondere bijstand? Dan moet het college bijzondere bijstand voor die kosten verstrekken. Het college heeft hier geen keuzevrijheid en komt evenmin toe aan een belangenafweging.
Toetsing eerste 3 voorwaarden
Toetsing van de draagkracht is pas aan de orde als voldaan is aan de eerste 3 voorwaarden van artikel 35 lid 1 Participatiewet. Dus als de kosten zich voordoen, noodzakelijk zijn en voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Op deze punten hebben colleges vaak beleidsregels, maar bedacht moet worden dat die beleidsregels slechts een interpretatie van deze wettelijk voorwaarden zijn. Zo kunnen beleidsregels aangeven dat bepaalde kosten niet noodzakelijk zijn. Maar dat sluit niet uit dat de rechter oordeelt dat de kosten toch noodzakelijk zijn. En staat expliciet in de beleidsregels dat een aantal kostensoorten noodzakelijk zijn? Dan wil dat niet zeggen dat kostensoorten die daar niet in genoemd staan per definitie niet noodzakelijk zijn. Beleidsregels hierover zijn dus richtinggevend voor de uitvoering, maar zullen door de rechter vol worden getoetst. En als dat nodig is zal de rechter de beleidsregels buiten toepassing laten als sprake is van een onjuiste interpretatie van de wettelijke voorwaarden.
Beoordelingsruimte bij draagkracht bijzondere bijstand
Bij de draagkrachtbepaling heeft het college beoordelingsruimte. In de wet staat namelijk het volgende: “en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36 , de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b , het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid , en artikel 34, tweede lid , niet van toepassing zijn.” Dit volgt uit de woorden “het oordeel van het college”.
Beoordelingsruimte ziet uitsluitend op vraag of belanghebbende kosten kan dragen
De CRvB ziet dit ook zo. In de onderhavige uitspraak geeft de CRvB aan op welke manier de beoordelingsruimte moet worden ingevuld: “De bijstandverlenende instantie heeft bij de vaststelling van de draagkracht in het kader van artikel 35, eerste lid, van de PW beoordelingsruimte. Bij de beoordeling van de draagkracht vindt geen belangenafweging plaats, maar gaat het uitsluitend om de beantwoording van de vraag of de aanvrager om bijzondere bijstand de kosten zelf kan dragen.”
Toetsing beleid bij beroep op evenredigheidsbeginsel
In het kader van de draagkrachtregels is in beide zaken een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel. Eerst toetst de rechter of het beleid überhaupt door de beugel kan: is het college met het beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven? Als dit niet zo is, wordt het beleid buiten toepassing gelaten. De rechter zal dat beleid in andere vergelijkbare zaken ook buiten toepassing laten. Doorstaat het beleid de juridische toets wel? Dan zal de rechter met het evenredigheidsbeginsel – overeenkomstig artikel 4:84 Awb – beoordelen of toepassing van de beleidsregels in het concrete geval tot onevenredige gevolgen leidt en daarom in die concrete zaak buiten toepassing worden gelaten.
Verschillende draagkracht per leefsituatie
In CRvB 11-11-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1705 heeft het college voor de vaststelling van de draagkracht in vermogen onderscheid gemaakt naar de toepasselijke bijstandsnorm. Dit beleid doorstaat de juridisch toets. Het beleid past binnen de beoordelingsruimte die het college bij de draagkracht voor de bijzondere bijstand heeft. De gedachte bij de differentiatie is namelijk dat alleen het vermogen in aanmerking wordt genomen voor zover een belanghebbende dat kan dragen. Dit gelet op zijn leefsituatie en de hoogte van de noodzakelijke kosten.
Verschillende draagkracht per kostensoort
In de onderhavige uitspraak lag dat anders. In deze zaak voerde het college namelijk een afwijkend draagkrachtbeleid voor een specifieke kostensoort: in dit geval voor kosten van bewindvoering. De hoofdregel voor draagkracht in de beleidsregels was dat alleen het vermogen boven de van toepassing zijnde vermogensgrens als draagkracht in aanmerking wordt genomen.[4] Maar voor de kosten van bewindvoering voorzagen de beleidsregels in een afwijking van de hoofdregel ten nadele van belanghebbende. Voor de kosten van bewindvoering gold: het vermogen boven de van toepassing zijnde bijstandsnorm wordt als draagkracht in aanmerking genomen.[5]
Financiën gemeenten geen reden voor afwijking hoofdregel draagkracht
Dit beleid gaat de grenzen van redelijk beleid te buiten. De ratio achter dit beleid is namelijk uitsluitend de financiën van de gemeente. Bewindvoering is voor veel gemeenten een (zeer) grote kostenpost voor de bijzondere bijstand. En dat was de reden om in de beleidsregels voor deze kosten ten nadele af te wijken van de hoofdregel. Het beleid is daarmee niet gebaseerd op omstandigheden die betrekking hebben op de vraag of belanghebbende zelf (een deel van) de kosten kan dragen waarvoor bijzondere bijstand is aangevraagd. Daarmee treedt het college buiten zijn beoordelingsruimte.
Mag je nooit differentiëren bij draagkracht tussen verschillende kostensoorten?
Mag je dan nooit differentiëren bij draagkracht tussen verschillende kostensoorten? Dat zegt de CRvB niet met zoveel woorden. Het beleid houdt namelijk geen stand omdat het beleid niet is gebaseerd op het vraagstuk of een belanghebbende de kosten zelf kan dragen, maar op de gemeentelijke financiën.
Wetsgeschiedenis lijkt ruimte voor afwijken te bieden mits steekhoudende motivering
De wetsgeschiedenis waarnaar de CRvB verwijst lijkt ruimte te bieden voor een differentiatie zolang dat maar ingestoken is vanuit het vraagstuk of een belanghebbende de kosten zelf kan dragen: “Overwegingen die bij de vaststelling van de draagkracht een rol kunnen spelen, betreffen de aard van de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten van de belanghebbende en overige persoonlijke omstandigheden.”[6] Dit wijst erop dat het voorstelbaar is voor bepaalde kosten een andere draagkrachtbepaling te gebruiken.
Variëren in draagkracht beveel ik niet aan
Toch heeft variëren in draagkracht bij verschillende kosten niet mijn persoonlijke voorkeur. Niet alleen omdat dit bij de uitvoering en inwoners verwarring kan opleveren. De afwijking van de hoofdregel vereist namelijk een steekhoudende motivering. Ga maar eens aan de rechter uitleggen waarom iemand bepaalde kosten wel of voor een groter deel kan dragen dan andere kosten, bij een even hoog inkomen en vermogen. Beide kostensoorten hebben namelijk de wettelijke toets (noodzakelijk en voortvloeien uit bijzondere omstandigheden) doorstaan. Dat aan de rechter steekhoudend uitleggen, lijkt me geen makkelijke opgave. Zinspeelt de CRvB hier ook op aan het einde van rechtsoverweging 4.7.2 met de volgende zin: “Daarom is het college met die beleidsregel buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling getreden. Hierbij komt dat voor aanvragers van bijzondere bijstand voor zowel de kosten van bewindvoering als voor andere kosten geldt dat de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd zich voordoen, noodzakelijk zijn en voortvloeien uit bijzondere omstandigheden, als wordt toegekomen aan vaststelling van de draagkracht”?
Tegenwettelijk beleid kan anders worden ingestoken
Bij tegenwettelijk beleid komt het me voor dat het college wel als het dat wil een andere draagkracht kan hanteren. Denk bijvoorbeeld aan woonkostentoeslag voor een huurwoning als sprake is van huurtoeslag. De rechter aanvaardt tegenwettelijk beleid namelijk als gegeven en toetst dat beleid verder niet.[7]
Conclusie
De CRvB is met deze uitspraak duidelijk geweest. Een afwijkende draagkrachtbepaling om uitgaven bijzondere bijstand voor bewindvoering iets te beperken, houdt geen stand. In deze zaak ging het om het vermogen bij de draagkrachtbepaling, maar voor inkomen zal dezelfde toets gedaan moeten worden.
Colleges met een afwijkende draagkrachtbepaling zonder een houdbare motivering zullen het beleid moeten aanpassen. Het niet variëren in draagkracht is daarbij een meer zekere oplossing, dan het aanpassen van de motivering. De beoordelingsruimte bij draagkracht beperkt zich namelijk tot de vraag of een belanghebbende de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd kan dragen.
Voetnoten
[1] CRvB 11-11-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1705 en de onderhavige uitspraak.
[2] Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat belanghebbende:
[3] Zie bijvoorbeeld CRvB 18-3-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:488.
[4] Ter illustratie. Per 1 juli 2025 zou dit voor gehuwden betekenen dat alleen het vermogen dat hoger is dan € 15.540,00 in aanmerking wordt genomen als draagkracht.
[5] Ter illustratie. Per 1 juli 2025 zou dit voor gehuwden (ouder dan 21 jaar, maar jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd) betekenen dat al het vermogen dat hoger is dan € 1.955,80 in aanmerking wordt genomen als draagkracht.
[6] Zie TK 2002–2003, 28 870, nr. 3, p. 64-65.
[7] Zie CRvB 15-5-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700 met noot van ondergetekende in NBR-PW 2025/11 en CRvB 4-11-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1702.
