In deze uitspraak komt aan de orde of bij het vaststellen van de draagkracht in het kader van bijzondere bijstand rekening moet worden met de inhouding van de bestuursrechtelijke premie. De bestuursrechtelijke premie wordt op de uitkering of op loon ingehouden nadat een zorgverzekeraar een persoon heeft aangemeld bij het Centraal Administratie Kantoor voor de regeling betalingsachterstand zorgpremie. Dat gebeurt als een persoon 6 maanden lang de premie voor de zorgverzekering niet betaalt.
Draagkracht: inkomen feitelijk kunnen besteden
Voor de beoordeling of inkomen kan worden gezien als draagkracht voor de bijzondere bijstand is doorslaggevend dat het inkomen feitelijk kan worden gebruikt om te voorzien in de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin beslag op het inkomen ligt. Het feit dat iemand een deel van zijn inkomen feitelijk niet ontvangt in verband met beslaglegging, brengt met zich mee dat dat inkomen niet kan worden gebruikt om ook nog eens de bijzondere kosten mee te kunnen betalen. Zie CRvB 19-1-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:110 met noot van ondergetekende in NBJ-PW 2021/03.
Uitgaven
Het gegeven dat het inkomen door een belanghebbende al een bestemming heeft gekregen waardoor het niet kan worden uitgegeven aan de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd, is geen reden om dat deel van het inkomen niet als draagkracht te zien. Denk aan bepaalde uitgaven of het conform een betalingsregeling afbetalen van schulden.[1] Uit artikel 35 lid 1 Participatiewet is namelijk niet af te leiden dat behalve met het inkomen en het vermogen ook met uitgaven rekening moet worden gehouden.
Bronheffing
In dit geval wordt de bestuursrechtelijke premie volledig ingehouden via bronheffing. Dit betekent dat de bestuursrechtelijke premie direct op het loon wordt ingehouden. De belanghebbende ontvangt dit deel van zijn inkomen niet. En dat betekent dat belanghebbende dit niet feitelijk kan besteden aan de kosten waarvoor belanghebbende bijzondere bijstand vraagt. Toch is dat geen reden om de inhouding van de bestuursrechtelijke premie volledig buiten beschouwing te laten bij de bepaling van de draagkracht.
De bestuursrechtelijke premie is namelijk opgebouwd uit een premiedeel en een verhogingsdeel. Het verhogingsdeel kan worden gezien als een boete wegens het niet betalen van de zorgverzekeringspremie.
Premiedeel verlaagt draagkracht niet
Het premiedeel kan niet buiten de draagkracht worden gelaten. Belanghebbende betaalt geen nominale premie (de premie voor de basisverzekering). In plaats daarvan betaalt belanghebbende de bestuursrechtelijke premie. Het premiedeel van de bestuursrechtelijke premie is gelijk aan de nominale premie. Het gaat daarbij om een lopende zorgverzekering. Iedereen in Nederland moet een nominale zorgverzekeringspremie betalen. Die kosten worden geacht uit een inkomen op bijstandsniveau betaald te kunnen worden. Dat in geval van een bestuursrechtelijke premie dit is gebeurd door middel van broninhouding waardoor belanghebbende dat deel van het inkomen ook feitelijk niet in handen heeft gehad, maakt dit niet anders. Dit lijkt me een terecht oordeel.
Verhoging verlaagt draagkracht wel
De bestuursrechtelijke premie is hoger dan de nominale premie. De bedoeling van die verhoging is om mensen te ontmoedigen om de zorgpremie niet te betalen en zo snel mogelijk de zorgpremie weer te betalen. Het verhogingsdeel van de bestuursrechtelijke premie is het verschil tussen de gemiddelde nominale premie en de bestuursrechtelijke premie. Het verhogingsdeel zijn kosten die een belanghebbende niet heeft als de zorgpremie steeds zou zijn betaald. Het zijn dus geen kosten die iedereen heeft.
Voor de verhoging kan daarom wel de hoofdregel worden toegepast dat inkomen waarover een belanghebbende feitelijk niet kan beschikken niet als draagkracht kan worden gezien. Dit vergelijkbaar met de situatie van executoriaal beslag op inkomen. Het gaat hier ook niet om kosten die iedereen betaalt en normaal gezien vanuit de bijstand betaald moeten worden.
Geen antwoord op vraag of sprake is van tekortschietend besef
In deze zaak kwam nog aan de orde of belanghebbende met het niet betalen van de zorgpremie tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan heeft laten zien. De CRvB komt aan de beantwoording van die vraag niet toe. Dat komt omdat het college pas in verweer bij de rechtbank het standpunt heeft ingenomen dat sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.
Wat is tekortschietend besef?
Maar wat zou de CRvB geoordeeld hebben als hij zich hierover wel had moeten uitspreken? Er is sprake van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan als een belanghebbende onvoldoende doet om in zijn eigen bestaan te voorzien, waardoor hij (onnodig) een beroep moet doen op bijstand. Bijvoorbeeld:
- voorafgaand aan de bijstand te snel interen[2]
- het verwijtbaar verliezen van een baan en daardoor algemene bijstand moeten aanvragen[3]
- onverplicht (vroegtijdig) een studieschuld afbetalen[4]
Onnodig beroep op bijstand door bestuursrechtelijke premie
Het onnodig een beroep op bijstand doen zou in dit geval dan gevonden moeten worden in het gegeven dat belanghebbende over een lagere draagkracht beschikt omdat het verhogingsdeel van de bestuursrechtelijke premie daarbij buiten beschouwing wordt gelaten. Dit had belanghebbende kunnen voorkomen door geen wanbetaler te zijn voor de zorgpremie.
Gedrag belanghebbende
Voor het aannemen van tekortschietend besef moet mijns inziens gekeken worden of het gedrag van een belanghebbende verwijtbaar is. Zo heeft in het verre verleden de CRvB geoordeeld in een zaak waar sprake was van een belanghebbende die uit onvrede (met een eigenbijdrageregeling) zijn ziekenfondspremie (een voorganger van de zorgpremie) niet betaalde, dat daarmee sprake is van het betonen van tekortschietend besef.[5] Wellicht kan ook worden gedacht aan consumptieve overbesteding[6]. Stel: een bijstandsgerechtigde koopt gelijktijdig een dure racefiets, gravelbike en een mountainbike, maar kan daardoor niet meer zijn lopende betalingsverplichtingen voldoen. Omdat belanghebbende de zorgpremie niet meer kan betalen wordt hij uiteindelijk geconfronteerd met inhouding van de bestuursrechtelijke premie.
In evidente gevallen zou mijns inziens sprake kunnen zijn van tekortschietend besef. Maar lang niet altijd is het niet kunnen voldoen van betalingsverplichtingen het gevolg van het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.[7]
Mogelijke gevolgen
Wat zouden de gevolgen zijn, mocht in een bepaald geval geoordeeld worden dat sprake is van het laten zien van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan? Het college is dan bevoegd om de bijzondere bijstand te verlenen in de vorm van een geldlening.[8] Dit is een bevoegdheid van het college waarbij een belangenafweging moet plaatsvinden en een toets aan het evenredigheidsbeginsel. Mij lijkt dat het college in dit geval zeer terughoudend met deze bevoegdheid moet omgaan. Als een belanghebbende zich al in een problematische schuldenpositie bevindt en door toepassing van de bestuursrechtelijke premie al een hogere zorgverzekering moet betalen, is het dan gewenst om belanghebbende vanuit de bijstand met een nieuwe schuld op te zadelen? Dat betwijfel ik.[9]
Het college moet als sprake is van tekortschietend besef de bijstand bij wijze van maatregel verlagen.[10] Maar daarvoor moet de afstemmingsverordening dan wel een grondslag bieden. Ook de afstemming zal worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie
De uitspraak is niet verrassend, maar wel terecht. Alleen het verhogingsdeel van de bestuursrechtelijke premie verlaagt de draagkracht. De uitspraak gaat niet in op de opgeworpen vraag of belanghebbende een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan kan worden verweten. Dit is bij wanbetalers van de zorgpremie mijns inziens niet uitgesloten, maar ook niet altijd zo. Het college zal daarbij mijns inziens het beste terughoudend kunnen handelen, gelet op de schuldenproblematiek.
Voetnoten
[1] Zie CRvB 24-10-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2013 en CRvB 17-10-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2111.
[2] Zie CRvB 21-7-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2505.
[3] Zie CRvB 22-1-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:209.
[4] Zie CRvB 28-11-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2357.
[5] Zie CRvB 30-01-2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AJ9759.
[6] Deze term komt uit de wetsgeschiedenis, zie 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 123. De term is recent ook nog aangehaald door de CRvB in een overweging bij rechtspraak over of het ontbreken van reserveringsruimte door schulden een bijzondere omstandigheid is om toch bijstand te verlenen voor incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Zie CRvB 21-11-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2263 met noot van mr. Juul Jeurissen in NBR-PW 2023/25.
[7] Zie ook TK 2002–2003, 28 870, nr. 3, p. 73.
[8] Dit staat in artikel 48 lid 2 aanhef en onderdeel b Participatiewet. Zie voor een voorbeeld CRvB 14-5-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1069.
[9] Er is vanuit het werkveld kritiek op de bestuursrechtelijke premie. Zo zouden schulden verder oplopen en gemeenten ervaren dat de bestuursrechtelijke premie het verlenen van schuldhulpverlening belemmert. Zie ook: https://vng.nl/nieuws/schaf-de-bestuursrechtelijke-premie-af. Het CAK heeft ook voorgesteld om het verhogingsdeel van de bestuursrechtelijke premie af te schaffen. Zie Stand van de uitvoering CAK 2024.
[10] Artikel 18 lid 2 Participatiewet.
