In deze bijdrage wil ik inzoomen op de vraag die in het tweede deel van de uitspraak centraal staat. Namelijk de vraag of terecht een zesde persoon is meegeteld voor toepassing van de kostendelersnorm. Deze persoon, de zus van belanghebbende, staat op hetzelfde adres als belanghebbende ingeschreven in de BRP. Belanghebbende stelt dat zijn zus daar niet meer woont en is verhuisd.

Er is al veel jurisprudentie verschenen over het vraagstuk waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Die jurisprudentie heeft in bijna alle gevallen betrekking op de vraag of belanghebbende wel woont op het opgegeven adres of op de vraag of belanghebbende een gezamenlijke huishouding voert met een medebewoner. In dit geval gaat het om toepassing van de kostendelersnorm. Maar dat betekent niet dat de bestaande jurisprudentie daarmee niet meer relavant is. De beoordeling of iemand zijn hoofdverblijf heeft in de opgegeven woning, is immers dezelfde.  

Volgens vaste rechtspraak vormt inschrijving in de BRP wel een aanwijzing dat iemand woont op dat adres, maar is de inschrijving op zichzelf niet doorslaggevend (zie CRvB 27-8-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2818 met noot van mr. Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2019/21). Bepalend is waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven van belanghebbende bevindt. Dit wordt bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.

In deze casus had het college de kostendelersnorm toegepast voor een zespersoonshuishouden omdat naast belanghebbende 5 medebewonders waren ingeschreven op hetzelfde adres als in de BRP. Het besluit is dus volledig gebaseerd op de inschrijving in de BRP, die niet doorslaggevend is. Toch houdt dat besluit in rechte stand. De CRvB overweegt ook dat inschrijving in de BRP niet doorslaggevend is. Maar voegt daaraan toe dat het college de inschrijving wel als uitgangspunt kan nemen. Het is dan aan belanghebbende om aannemelijk te maken dat het werkelijke adres afwijkt van de registratie in de BRP. Op zich is voor deze benadering iets te zeggen want de BRP-inschrijving moet in principe overeenstemmen met het werkelijke woonadres. En dit zal in veel gevallen dan ook juist zijn. En als dat niet zo is, heeft belanghebbende alsnog de mogelijkheid om de feitelijke woonsituatie aannemelijk te maken.

Afgevraagd kan worden wat de reikwijdte van deze uitspraak is. Kan het college in alle gevallen in eerste instantie volstaan met het kijken naar de BRP-inschrijving?

De BRP-inschrijving kan niet altijd als uitgangspunt worden gebruikt. In gevallen waarin kan worden getwijfeld over of de BRP inschrijving wel overeenstemt met de plek waar belanghebbende feitelijke woont, is dat volgens mij het geval. Dan zal nader onderzoek plaats moeten vinden. Vergelijk bijvoorbeeld een uitspraak van latere datum waarin een ambtshalve inschrijving in de BRP – en waartegen betrokkenen rechtsmiddelen hebben aangewend - niet als uitgangspunt voor het hoofdverblijf kan worden gezien “Bij de beantwoording van de vraag waar iemand zijn of haar hoofdverblijf heeft, komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de Brp. Dit is vaste rechtspraak (...). Dit klemt hier te meer, nu de zoon en schoondochter door het college (...) niet op hun verzoek, maar ambtshalve zijn ingeschreven op het adres van verzoekster en zij tegen die inschrijving rechtsmiddelen hebben aangewend. De Svb heeft geen navraag bij het college gedaan over de feiten en omstandigheden die aan de ambtshalve inschrijvingen ten grondslag liggen. Van een reden om in dit geval wel de inschrijving in de Brp leidend te achten is dan ook niet gebleken” (zie CRvB 21-09-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2362). En ook in CRvB 27-8-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2818 (met noot van mr. Kees-Willem Bruggeman in NBJ 2019/21) is een BRP-opschortingsbesluit op een zodanige manier tot stand gekomen dat van die inschrijving niet voetstoots kan worden uitgegaan.

Wat volgens mij verder een rol speelt bij de vraag in hoeverre het college nader onderzoek moet doen als belanghebbende de BRP-inschrijving betwist, is of sprake is van een begunstigend of belastend besluit. In de onderhavige zaak ging het om een begunstigend besluit. Er was immers sprake van een besluit op een aanvraag om algemene bijstand. Daarom was het aan belanghebbende om met enig concreet gegeven aannemelijk te maken dat de medebewoner niet woonde op het adres waarop zij stond ingeschreven: “Hij heeft niet met enig concreet gegeven onderbouwd dat zijn zus toen al was verhuisd naar een ander adres. Dat hij daartoe door problemen van zijn zus niet in staat was, en nog steeds niet is, komt voor zijn rekening.” Het college heeft daarom terecht de kostendelersnorm toegepast aangezien belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn zus op een ander adres woonde dan waar zij stond ingeschreven.

Voorop moet worden gesteld dat de bewijslast bij een begunstigend besluit in principe bij de belanghebbende ligt. Zo moet een een aanvrager feiten en omstandigheden aannemelijk maken die nopen tot inwilliging van die aanvraag. De aanvrager moet de nodige duidelijkheid verschaffen en volledige openheid van zaken geven. Belanghebbende had wellicht een verklaring van zijn zus kunnen overleggen of een onderbouwing met stukken kunnen geven zoals een huurcontract van zijn zus elders.

Bij een belastend besluit ligt de bewijslast dat is voldaan aan de voorwaarden om dat besluit te kunnen nemen, bij het college. Denk bij een belastend besluit aan bijvoorbeeld herziening, intrekking en terugvordering omdat de kostendelersnorm ten onrechte niet is toegepast. Of aan wijziging van de toepasselijke bijstandsnorm in verband met de aanwezigheid van een kostendelende medebewoner. Het college kan als nader onderzoek nodig is bijvoorbeeld de (vermeende) medebewoners om inlichtingen vragen op grond van artikel 65 lid 5 aanhef en onder b Participatiewet of een huisbezoek verrichten.

In CRvB 16-2-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:401 wordt deze bewijslast in geval van een belastend besluit scherp neergezet. Het is dan aan het college om onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden: “Daarbij komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de BRP. Uit 4.6.1 tot en met 4.6.4 volgt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar relevante (woon)omstandigheden (...), terwijl dit gelet op 4.3 wel op zijn weg had gelegen.” De verwijzing naar rechtsoverweging 4.3 heeft betrekking op het gegeven dat sprake is van een belastend besluit en de daarbij geldende bewijslast voor het college.

Uit andere rechtspraak blijkt ook dat het college zich bij een belastend besluit niet uitsluitend kan baseren op de BRP-inschrijving. Maar dat is telkens het geval omdat het college de betwisting ervan door belanghebbende niet nader heeft onderzocht. Zie CRvB 10-10-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3451: “In dit geval heeft het college voorafgaand aan het besluit van 2 juni 2015 op basis van de brp vastgesteld dat op het adres vier personen woonachtig zijn. Het college heeft de gegevens uit de brp over deze personen aan appellant ter controle voorgelegd en appellant in de gelegenheid gesteld kenbaar te maken dat en waarom deze gegevens niet juist zijn. Appellant heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. In bezwaar heeft appellant alsnog gesteld dat MB het adres alleen als postadres gebruikt, daar feitelijk niet woont en dat de gegevens in de brp niet van doorslaggevende betekenis zijn. Gelet op de volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), had het college naar aanleiding van deze stelling nader onderzoek moeten doen naar het feitelijk verblijf van MB op het adres.” Dezelfde redenering komt ook terug in CRvB 12-12-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4335: “Appellant heeft op 1 juni 2015 en in bezwaar gesteld dat zijn zoon het uitkeringsadres alleen als postadres gebruikt en daar feitelijk niet woont. Gelet op deze betwisting (...) lag het op de weg van het college nader onderzoek te doen naar het feitelijk verblijf van de zoon van appellant op het uitkeringsadres. De enkele omstandigheid dat appellant voor de inschrijving in de BRP kennelijk zijn toestemming heeft gegeven maakt dat niet anders.”

Conclusie

Op basis van de hiervoor geschetste rechtspraak meen ik dat de BRP-inschrijving wel degelijk als uitgangspunt kan worden gehanteerd voor de beoordeling van het hoofdverblijf (van een medebewoner). Daarvoor is wel vereist dat de BRP-inschrijving op zichzelf geen twijfel oproept. Betwist een belanghebbende dat iemand hoofdverblijf heeft op hetzelfde adres, dan moet volgens mij onderscheid worden gemaakt tussen een begunstigend en belastend besluit. Bij een begunstigend besluit zal belanghebbende met enig concreet gegeven de betwisting moeten onderbouwen. Lukt dit niet, dan kan het college het hoofdverblijf conform de BRP-inschrijving vaststellen. Bij een belastend besluit zal het college de betwisting nader moeten onderzoeken. Doet het college dit onvoldoende, dan zal het belastend besluit in principe geen stand kunnen houden. Dit hangt ermee samen dat het college dan de bewijslast heeft om aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden van toepassing van het belastend besluit.