Het college heeft de aanvraag bijzondere bijstand voor de kosten van fysiotherapie afgewezen. De Zorgverzekeringswet (Zvw) is een voorliggende voorziening die passend en toereikend is. Verder zijn er geen zeer dringende redenen om toch bijstand te verlenen.

De CRvB oordeelt dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Er is namelijk sprake van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16 Participatiewet, waardoor er toch bijstand moet worden verleend. Bij de vraag of sprake is van zeer dringende redenen speelt ook een rol of het niet-verlenen van bijstand voor belanghebbende tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. Maar nog steeds is bij die beoordeling van belang dat de wetgever heeft gedacht aan een extreme situatie en nadrukkelijk niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden.

In het geval van belanghebbende is sprake van een acute noodsituatie. Belanghebbende kampt met het Guillain-Barré syndroom (GBS). Dit is een spierziekte die plotseling opkomt waarbij de patiënt van het ene op het andere moment volledig verlamd kan zijn. Bij het uitblijven van fysiotherapie verergert de gezondheidssituatie van belanghebbende dusdanig, dat een schrijnende situatie ontstaat. Het is duidelijk dat weigering van bijstand hierdoor zonder meer onaanvaardbaar is. Daarbij is van belang dat belanghebbende op dit moment al toenemende beperkingen in zijn zelfredzaamheid en chronische pijnklachten heeft. Verder zijn de omstandigheden van belanghebbende op geen enkele andere wijze te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is een ruimere beoordeling. Voorheen werd een acute noodsituatie alleen aangenomen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn.

Dit is nu al een van de belangrijkste Participatiewetuitspraken van het jaar 2023. In deze uitspraak geeft de CRvB een nieuwe en ruimere invulling aan het begrip ‘acute noodsituatie’. Dat in het kader of er sprake is van zeer dringende redenen zoals bedoeld in artikel 16 lid 1 Participatiewet. Deze uitspraak past in een serie uitspraken waarin de menselijke maat doorsijpelt. 

Algemene uitleg artikel 16 Participatiewet

In artikel 16 lid 1 Participatiewet staat: “Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.” 

De passage ‘in afwijking van deze paragraaf’ is erg belangrijk. Dit betekent namelijk dat artikel 16 lid 1 Participatiewet (alleen) een uitweg biedt als een belanghebbende geen recht op bijstand heeft ingevolge de arikelen 11 tot en met 15 Participatiewet. Denk aan de volgende situaties:

• een uitsluitingsgrond is van toepassing (artikel 13 Participatiewet), bijvoorbeeld detentie of te lang verblijf in het buitenland
• er is sprake van een voorliggende voorziening (artikel 15 Participatiewet).

Artikel 16 lid 1 Participatiewet is niet aan de orde als iemand ingevolge de arikelen 11 tot en met 15 Participatiewet wel behoort tot de kring van rechthebbenden maar om een andere reden geen recht heeft op bijstand.[1] Denk bijvoorbeeld aan een aanvraag om bijzondere bijstand die strandt bij een van de voorwaarden van artikel 35 Participatiewet. De kosten zijn bijvoorbeeld niet noodzakelijk of vloeien niet voort uit bijzondere individuele omstandigheden. In dat geval kan geen recht op bijstand worden ontleend aan artikel 16 lid 1 Participatiewet omdat belanghebbende volgens de artikelen 11 tot en met 15 Participatiewet wel behoort tot de kring van rechthebbenden.    

Een volgend punt van aandacht is dat artikel 16 lid 1 Participatiewet alleen kan worden toegepast als de belanghebbende een Nederlander of een aan een Nederlander gelijk gestelde vreemdeling is. Illegale vreemdelingen komen nooit in aanmerking voor bijstand. Ook niet al zou er sprake zijn van zeer dringende redenen. Dit volgt uit artikel 16 lid 2 Participatiewet.

Als toetsing aan artikel 16 lid 1 Participatiewet mogelijk is, kan dit alleen tot bijstandsverlening leiden als er sprake is van zeer dringende redenen. Het is aan een belanghebbende om aannemelijk te maken dat een acute noodsituatie dreigt als hij geen bijstand krijgt. Daarbij moet belanghebbende ook aannemelijk maken dat die situatie alleen met bijstandsverlening is te verhelpen. Dat deze last in eerste instantie bij belanghebbende rust heeft ermee te maken dat het bij zeer dringende redenen gaat het om een uitzonderingsbepaling.[2]

Nieuwe lijn uitleg zeer dringende redenen

De CRvB wijzigt met deze uitspraak zijn rechtspraak over de uitleg van het begrip ‘acute noodsituatie’ bij de bepaling van ‘zeer dringende redenen’. Voorheen werd een acute noodsituatie aangenomen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. De CRvB komt nu tot een ruimere uitleg van dit begrip. Bij de vraag of sprake is van een acute noodsituatie zal moeten worden meegewogen of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. Daarbij wijst de CRvB er wel uitdrukkelijk op dat de wetgever bij zeer dringende redenen heeft gedacht aan een extreme situatie en niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden.

Samenvattend is sprake van een acute noodsituatie als sprake is van een situatie:

• die van levensbedreigende aard is
• die blijvend ernstig letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben, of
• waarbij het niet verlenen van bijstand leidt tot ernstige gevolgen, met name voor de gezondheid van belanghebbende.

In de onderhavige uitspraak leidt deze nieuwe koers ertoe dat het college toch bijstand moet verlenen voor kosten van fysiotherapie, hoewel de Zorgverzekeringswet daarvoor een voorliggende voorziening is (de eerste 20 behandelingen komen volgens de Zorgverzekeringswet voor eigen rekening). Zonder fysiotherapie verergeren de gevolgen van de spierziekte voor de gezondheid van belanghebbende namelijk. Bij het uitblijven van fysiotherapie onntstaat een schrijnende situatie waarvan het overduidelijk is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Daarbij speelt mee dat belanghebbende op dit moment al toenemende beperkingen in zijn zelfredzaamheid en chronische pijnklachten ervaart.               

Waarom vaart de CRvB een soepelere koers? 

De CRvB legt in de rechtsoverwegingen 4.5 tot en met 4.5.6 waarom hij zijn rechtspraak over de uitleg van het begrip “acute noodsituatie” bij de bepaling van “zeer dringende redenen wijzigt. Dit komt er in het kort op neer dat uit onder andere de wetsgeschiedenis van (de voorganger van) artikel 16 lid 1 Participatiewet kan worden afgeleid dat de acute noodsituatie niet beperkt is tot alleen de situaties die levensbedreigend zijn of die kunnen leiden tot blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit. Dit anders dan de voorheen geldende rechtspraak. De nieuwe uitleg doet meer recht aan de bedoeling van de wetgever. 

De CRvB wijst ter onderbouwing daarvan op 2 kamerstukken. Ik citeer uit TK 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 118: “Vast dient te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand volstrekt onvermijdelijk is. Ook het antwoord op de vraag of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid, zal in de afweging een rol dienen te spelen. (...) Uit het voorgaande volgt reeds dat met het voorgestelde artikel niet is beoogd een algemene ontsnappingsclausule ten aanzien van de toepassing van uitsluitingsgronden te bieden. (...) Als een dergelijke extreme situatie kan in elk geval worden beschouwd een situatie waarin medische zorg nodig is vanwege een levensbedreigende situatie en bij kans op ernstig letsel of invaliditeit. In aanmerking nemend dat een opsomming van concrete, acute noodsituaties het gevaar inhoudt dat deze als normatief of limitatief wordt beschouwd, wordt van het geven van verdere concrete voorbeelden afgezien.”

Dat laatste is in zeker zin wel gebeurd in de jarenlange vaste rechtspraak. De door de wetgever genoemde voorbeelden – de levensbedreigende situatie en ernstig letsel of invaliditeit - zijn anders dan door de wetgever bedoeld, criteria geworden. Dat de CRvB nu ervoor heeft gekozen om opnieuw te bezien of de voorheen geldende vaste rechtspraak nog wel volledig gevolgd kon worden, heeft ongetwijfeld te maken met de toegenomen aandacht voor de menselijke maat in het vakgebied. Zie in dat verband ook de missie, visie en agenda van de Rechtspraak en de Reflectie bestuursrechters rechtbanken op toeslagenaffaire.

Geen algemene hardheidsclausule

Hoewel de invulling van het begrip acute noodsituatie ruimer is geworden, is het niet de bedoeling dit als makkelijke achterdeur wordt gebruikt om in weerwil van de wet bijstand te verlenen. In lijn met de bedoeling van de wetgever geeft de CRvB duidelijk aan dat nog steeds sprake moet zijn van een extreme situatie. Er is nadrukkelijk geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Zo heeft de CRvB ondanks de soepelere uitleg al bepaald dat in de volgende situaties geen sprake is van zeer dringende redenen: 

• Belanghebbende heeft baat bij het gebruik van de medicijnen. Maar uit de informatie van de GGD-arts volgt dat de medicijnen strikt medisch niet noodzakelijk zijn. Uit de informatie kan niet worden afgeleid dat het niet verlenen van de bijzondere bijstand tot ernstige gevolgen voor de gezondheid van belanghebbende leidt.[3]
• Belanghebbende verbleef buiten zijn wil – in dit geval vanwege de coronapandemie en het daarop door de autoriteiten uitgevaardigde vliegverbod - langer dan de toegestane termijn in het buitenland. Maar dat levert op zichzelf geen acute noodsituatie op. Dat de vaste lasten doorlopen en belanghebbende buiten zijn schuld om niet naar Nederland kan terugkeren, maakt dit niet anders.[4] 

Verhouding met de menselijke maat 

Soms krijg ik wel eens de vraag of de menselijke maat niet toch noopt tot bijstandsverlening in gevallen waarin de mogelijkheden van de wet zijn uitgeput. Ik neem als voorbeeld bijzondere bijstand voor tandartskosten. Voor deze kosten is de Zorgverzekeringswet een voorliggende voorziening. Er is dan geen bijstand mogelijk voor die kosten. Behalve als er sprake is van zeer dringende redenen. Stel nu dat geen sprake is van zeer dringende redenen. Is er dan niet nog een ontsnappingsclausule op grond van de menselijke maat? 

Voor het antwoord op die vraag moet eerst worden bedacht wat de menselijke maat is. De Participatiewet en de Awb bevatten geen definitie van de menselijke maat en het begrip is evenmin in rechtspraak uitgekristalliseerd. De menselijke maat is mijns inziens geen direct toepasbare juridische toetsingsmaatstaf. De menselijke maat is naar mijn mening veeleer een parapluterm waaronder onder andere het volgende kan worden begrepen:

• evenredigheid in besluiten
• rechtspraak waarbij meer oog is voor de mens achter het dossier en waarbij - voorheen - geldende vaste rechtspraak ter discussie kan worden gesteld,
• oog hebben voor toepassing van uitzonderingen in de wet in het individuele geval, en
• duidelijke en betrouwbare communicatie met klanten. 

In de hier opgeworpen casus zal een directe toets van het besluit aan het evenredigheidsbeginsel niet aan de orde zijn. Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om bijstand vanwege de aanwezigheid van een voorliggende voorziening is namelijk niet gebaseerd op een discretionaire, maar op een gebonden bevoegdheid. Bij een besluit op grond van een gebonden bevoegdheid bestaat in principe geen ruimte voor een belangenafweging en toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.[5] In heel uitzonderlijke gevallen kan de rechter de wet in een concreet geval buiten toepassing laten wegens strijd met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, maar dat zal in dit voorbeeld niet aan de orde zijn.[6]

Er is evenmin een uitzondering in de wet die in dit geval tot bijstandsverlening noopt. De enige hier van toepassing zijnde uitzondering is gelegen in artikel 16 lid 1 Participatiewet, maar daarvoor moet sprake zijn van zeer dringende redenen. En dat was in dit voorbeeld niet het geval. De beoordelingsruimte die gelegen is in de 4 vragen van artikel 35 Participatiewet, bieden evenmin soelaas. Aan een toetsing aan artikel 35 Participatiewet komt het college namelijk niet toe aangezien reeds geen recht op bijstand bestaat op grond van artikel 15 lid 1 Participatiewet. Er is verder geen andere menselijke maat waaraan juridisch gezien getoets moet worden

De vraag of het college in dit voorbeeld bijstand moet verlenen, moet dus met nee worden beantwoord. De vraag wordt dan beantwoord vanuit het perspectief ‘zal de rechter een afwijzing door het college vernietigen’. Kan het college in dit voorbeeld dan geen bijstand verlenen? Dat is een andere vraag. Het college kan ervoor kiezen toch bijstand te verlenen. Maar dit is dan een buitenwettelijk begunstigend besluit. De rechter laat zo ’n besluit in stand. Maar wel moet worden bedacht dat dit in strijd is met de wet. In theorie zijn daar ook enkele risico’s aan verbonden. Denk aan de rechtmatigheidscontrole en een aanwijzing van de minister en eventuele budgettaire gevolgen. Maar bij een uitgebreide motivering en erop gelet dat het buiten de wet toekennen is gebeurd in een incidenteel individueel geval, zullen die risico’s in de praktijk doorgaans zeer beperkt zijn. 

Afsluiting

De menselijke maat leidt nu in de rechtspraak af en toe tot aanpassing van vaste rechtspraak. Zoals het schatten van het recht op bijstand dat nog vaker dan eerst moet gebeuren[7], het duidelijk gemaakte verschil tussen de medewerkingsverplichting en de inlichtingenplicht[8] en met deze uitspraak een ruimere invulling van zeer dringende redenen om toch bijstand te verlenen.

Uit deze uitspraak blijkt echter dat zeer dringende redenen uitdrukkelijk geen algemene ontsnappingsclausule biedt. En zo moet naar mijn mening ook de menselijke maat en de toets aan het evenredigheidsbeginsel worden bekeken. Zo moet bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel worden bedacht dat het doel ervan niet is het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming. Het doel van de toets aan het evenredigheidsbeginsel is het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. En dat geldt ook voor het toepassen van de menselijke maat. Het in acht nemen van de menselijke maat betekent niet dat er altijd en automatisch sprake moet zijn van een gunstig resultaat voor de belanghebbende. Ook deze uitspraak sluit daar goed bij aan want duidelijk is dat de vaste lijn soepeler is geworden, maar dat geen sprake is van een achterdeur die is opengezet waardoor massaal bijstand kan worden verleend in gevallen waarin de wetgever dat verbiedt. 

 

Voetnoten

[1] Zie bijvoorbeeld CRvB 20-4-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:942
[2] Zie CRvB 27-6-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1648
[3] Zie CRvB 27-6-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1189
[4] Zie CRvB 27-6-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1192
[5] Vergelijk bijvoorbeeld CRvB 24-1-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:141
[6] De rechter mag een wet in formele zin niet toetsen aan de Grondwet en ook niet aan algemene rechtsbeginselen. Dit brengt mee dat de rechter niet mag oordelen over de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. Dit ligt anders als de wetgever bij de totstandkoming van een wet bijzondere omstandigheden niet of niet volledig onder ogen heeft gezien. Die omstandigheden moeten dan meebrengen dat strikte toepassing van de wet zo in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. In dat geval kan de bestuursrechter de wet in een concreet geval buiten toepassing laten wegens strijd met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Zie CRvB 16-5-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:975
[7] Zie bijvoorbeeld CRvB 4-4-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:482 over het schatten van het recht op bijstand bij het verzwijgen van gokken
[8] Zie CRvB 12-7-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1395 met noot van Kim Brummans in NBJ-PW 2022/16

Verstrekt belanghebbende na de buitenbehandelingstelling in de bezwaarprocedure alsnog de gevraagde gegevens? Dan moet het college bij de beslissing om de intrekking te handhaven een belangenafweging maken. Dit geldt alleen als de gevraagde gegevens alsnog worden ingeleverd tijdens de bezwaarfase. Eventuele daarna ingeleverde stukken kon het college niet bij de beslissing op bezwaar betrekken. En dat maakt de gemaakte belangenafweging daarmee niet onjuist. Het college hoeft in beroep en hoger beroep niet opnieuw de belangenafweging te maken. 

Een belanghebbende komt pas 12 maanden na de dag met ingang waarop aan hem individuele inkomenstoeslag is verstrekt, opnieuw in aanmerking voor individuele inkomenstoeslag. Dat de verstrekte individuele inkomenstoeslag bij wijze van maatregel is verlaagd tot € 0,- maakt dit niet anders.

Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die bijstandsverlening met terugwerkende kracht rechtvaardigen als een belanghebbende geen aanvraag heeft ingediend door omstandigheden buiten zijn invloedssfeer, zoals het laat verkrijgen van een DigiD, en hij het college daarover niet informeert. Het is namelijk aan belanghebbende om in dat geval het college daarover te informeren en bij het college al te melden dat hij bijstand wil krijgen. 

Dat belanghebbende bij het UWV een Wajong-uitkering heeft gevraagd is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid voor bijstandsverlening met terugwerkende kracht met ingang van die dag.

Wij roepen alle lezers van deze nieuwsbrief op om ons relevante Participatiewet-uitspraken van rechtbanken toe te zenden. Deze worden namelijk lang niet allemaal gepubliceerd via www.rechtspraak.nl.

Alle uitspraken die in deze nieuwsbrief verschijnen, worden tevens verwerkt in Schulinck Participatiewet.

Wil je meer weten over Schulinck Participatiewet, lees dan de productinformatie.