Geen schending inlichtingenplicht

Een belangrijke uitspraak die zeker wat veranderingen met zich mee zal brengen in de praktijk. In het kort: Het niet inleveren van bewijsstukken is geen schending inlichtingenplicht, artikel 17 lid 1 Participatiewet. Het is schending medewerkingsplicht, artikel 17 lid 2 Participatiewet. Dat heeft met het volgende te maken.

Wel schending medewerkingsplicht

De inlichtingenplicht is het melden van feiten of omstandigheden die van invloed (kunnen) zijn op het recht op bijstand. Denk hierbij aan wijziging van de woonsituatie, inkomsten uit arbeid en vermogenstoeval. Bewijsstukken, zoals bankafschriften, kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. Zij zijn ter verificatie van gegevens en verdenkingen. Ze zijn op zichzelf staand niet van belang voor het recht op bijstand.  

Zie voor een duidelijk onderscheid tussen de inlichtingenplicht en de medewerkingsplicht CRvB 26-3-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:810. Hier gaat het om een Marokkaanse Carte d’Identité Nationale (CIN-nummer). Dit CIN-nummer is voor verificatie van gegeven inlichtingen. Het CIN-nummer zelf heeft geen invloed op het recht op bijstand.

In deze zaak gaat het om het niet inleveren van bankafschriften. De CRvB heeft dit meerdere malen aangemerkt als schending inlichtingenplicht. Nu heeft de CRvB een nieuwe richting gekozen. Wat betekent het nu voor de praktijk dat dit niet meer onder de inlichtingenplicht valt, maar onder de medewerkingsplicht?

Niet meer herzien of intrekken o.g.v. artikel 54 lid 3 eerste volzin Participatiewet

Bij schending van de inlichtingenplicht herziet of trekt het college de bijstand in op grond van artikel 54 lid 3 eerste volzin Participatiewet. Wat moet je nu doen als er sprake is van schending van de medewerkingsplicht? Je hebt dan 2 opties:

1. Opschortingsprocedure op grond van artikel 54 lid 1, 2 en 4 Participatiewet

Het college kan de opschortingsprocedure toepassen als een belanghebbende onvoldoende medewerking verleent. De opschortingsprocedure gaat als volgt in zijn werk:

Voordat het college het recht op bijstand op grond van artikel 54 lid 1 Participatiewet kan opschorten moet er sprake zijn van verzuim. Het college moet een belanghebbende eerst verzoeken om voor een bepaalde datum de van belang zijnde informatie in te leveren. Doet hij dat niet of onvolledig binnen de gestelde termijn? Dan is er sprake van verzuim, artikel 54 lid 2 Participatiewet. Het college kan het recht op bijstand dan met ingang van de datum van opschorting intrekken, artikel 54 lid 4 Participatiewet.

Het verzuim kan in bezwaar niet meer worden hersteld. Belanghebbende heeft verzuimd mee te werken en dat is reden tot intrekking van het recht over de verzuimperiode. De medewerkingsplicht is niet nagekomen over die periode. De belanghebbende kan dit niet meer herstellen.

2. Herzien of intrekken op grond van artikel 54 lid 3 tweede volzin Participatiewet

Voor herziening of intrekking op grond van de tweede volzin is het niet vereist dat sprake is van schending inlichtingenplicht. Wel is vereist dat er ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is verleend.

Daarbij moet dan ook het rechtzekerheidsbeginsel in acht worden genomen. De bijstand kan alleen worden herzien of ingetrokken als een belanghebbende redelijkerwijs kon begrijpen dat hij te veel of ten onrechte bijstand ontving.

Stel een belanghebbende geeft bij de aanvraag de leeftijd van haar kinderen door. Dan hoeft ze er later geen melding van te maken dat dat kind 21 jaar is geworden. Het college moet in de gaten houden wanneer het kind 21 jaar wordt en dus met ingang van wanneer de kostendelersnorm moet worden toegepast.

De CRvB heeft daarover namelijk het volgende bepaald:

Een belanghebbende kan niet redelijkerwijs begrijpen dat hij te veel of ten onrechte bijstand ontvangt als zijn kind 21 jaar is geworden waardoor de kostendelersnorm moet worden toegepast en belanghebbende niet over de regels van de kostendelersnorm is voorgelicht.

Een ander voorbeeld is als de belanghebbende aangeeft samen te wonen met een andere persoon. Het college komt op huisbezoek en stelt de uitkering vast op norm alleenstaande met kostendeler. Het college kan de bijstand dan niet herzien, omdat ze nu vinden dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding. De belanghebbende mocht er namelijk van uitgaan dat de juiste norm was toegekend. Herziening is in hier in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.

Geen terugwerkende kracht bij schending medewerkingsplicht

Tenminste niet meer per se over de periode waarover de bewijsstukken zijn opgevraagd. Stel je vraagt bij Robin de bankafschriften over de maanden april, mei en juni in het kader van een periodiek heronderzoek, artikel 53a lid 6 Participatiewet. Robin levert niks in. De bijstand wordt per 10 juli opgeschort en er wordt een hersteltermijn gegeven. Ook nu levert Robin niks in.

Vóór deze uitspraak zou er sprake zijn van schending inlichtingenplicht. Het recht over april, mei en juni is niet meer vast te stellen. Je trekt de bijstand in per 1 april op grond van artikel 54 lid 3 eerste volzin Participatiewet.

Ná de uitspraak kan bovenstaande niet meer. Je kan pas intrekken vanaf het moment dat Robin de medewerkingsplicht schendt. Op grond van artikel 54 lid 1, 2 en 4 Participatiewet kan de bijstand dan worden ingetrokken per datum opschorting. In dit geval 10 juli.

Stel nu dat er al veel meer onderzoek is verricht. Op basis van dit onderzoek kan het college met een gegrond vermoeden aantonen dat er sprake is van fraude. En dat Robin in ieder geval al vanaf 1 april samenwoont met een partner. De bankafschriften zijn enkel ter extra verificatie. Dan kan het college de bijstand wel intrekken per 1 april. Dit is op grond van artikel 54 lid 3 eerste volzin Participatiewet. Er is dan namelijk sprake van schending inlichtingenplicht. Robin heeft niet doorgegeven dat er sprake was van een gezamenlijke huishouding.

Geen boete

Een boete leg je alleen op bij schending inlichtingenplicht, artikel 17 lid 1 Participatiewet. Dit staat duidelijk in artikel 18a lid 1 Participatiewet. Het niet inleveren van bewijsstukken is schending medewerkingsplicht. Aangezien artikel 17 lid 2 Participatiewet niet is genoemd in artikel 18a Participatiewet, is er ook geen grondslag om een boete op te leggen.

Motivering

De inlichtingenplicht is een plicht die al lang bestaat in onze bijstandswetten. Het heeft zijn oorsprong in de Algemene bijstandswet (Abw) (1965). Artikel 65 lid 1 Abw luidde tot 1997:

“De belanghebbende doet aan burgemeester en wethouders op verzoek of uit eigen beweging onverwijld mededeling van al hetgeen van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting daarvan, zo mogelijk onder overlegging van bewijsstukken.”

Het overleggen van bewijsstukken werd tot die tijd expliciet genoemd. Daarna is dat deel niet meer opgenomen in de bepaling. En werd de zinsnede “al hetgeen van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting daarvan” vervangen door “van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand [...]”. Deze wijziging is in de Wet Werk en Bijstand en in de Participatiewet gehandhaafd.

Als de wetgever ook het inleveren van de bewijsstukken onder de inlichtingenplicht had willen laten gelden, dan had het dat moeten regelen in artikel 17 lid 1 Participatiewet. Net zoals dat voorheen ook geregeld was.

Bewijsstukken zijn daarnaast niet van invloed op de bijstand zelf. Zij kunnen alleen van betekenis zijn bij de verificatie en controle van het recht op bijstand. Dit sluit aan bij het onderscheid dat in artikel 53a lid 1 Participatiewet is gemaakt tussen ‘gegevens ten behoeve van de verlening van bijstand’ en ‘bewijsstukken’. En bij het onderscheid dat in de artikelen 52 lid 1, aanhef en onder a, en 54 lid 1 Participatiewet is gemaakt tussen ‘van belang zijnde gegevens’ en ‘gevorderde bewijsstukken’.

Memorie van toelichting

Toch als we in de memorie van toelichting kijken van de Wet werk en bijstand (WWB) kan het lijken alsof de wens van de wetgever is geweest om het inleveren van de bewijsstukken onder de inlichtingenplicht te laten vallen. Dit komt door zinsneden zoals:

“Uitgangspunt blijft dat van de belanghebbende […] verlangd kan worden dat hij voldoende gegevens en inlichtingen verstrekt […].

En

“Het feit dat burgemeester en wethouders […] concrete informatie en bewijsstukken van de belanghebbende vragen, laat onverlet dat de belanghebbende onverwijld uit eigen beweging inlichtingen dient te verstrekken indien het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die feiten en omstandigheden […] van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of zijn recht op bijstand.”

Is hier door de CRvB voorbij gegaan aan de wens van de wetgever door alleen naar de letterlijke tekst van de wet te kijken? Of heeft de wetgever in de MvT onterecht het inleveren van bewijsstukken in 1 adem genoemd met het verstrekken van inlichtingen?

Ik denk dat dit laatste is gebeurd. Deze MvT dateert van een latere datum (2003) dan de tekstuele wijziging van het artikel (1997). De CRvB heeft gekeken naar de letterlijke tekst van het artikel. Het onderscheid tussen het verstrekken van inlichtingen en het inleveren van bewijsstukken wordt verder natuurlijk ook bevestigd in andere artikelen in de Participatiewet. Zie de al eerder genoemde artikelen, artikel 52 lid 1 aanhef en onder a, 53a lid 1 en 54 lid 1 Participatiewet.

Dus

Deze uitspraak heeft voor wat onrust gezorgd bij gemeenten. We werkten met zijn allen namelijk al 7,5 jaar met het idee dat het niet inleveren van bankafschriften een schending van de inlichtingenplicht was. Daarom dat ik de nieuwe manier van werken hieronder nog even kort benoem.

• Het niet inleveren van bewijsstukken is schending medewerkingsplicht.
• Je legt hiervoor geen boete op. Daarvoor is in de wet geen grondslag.
• Je trekt de bijstand in via de opschortingsprocedure, artikel 54 lid 1, 2 en 4 Participatiewet. De belanghebbende moet dan wel de mogelijkheid geboden zijn om zijn verzuim te herstellen.
• Of je trekt de bijstand in via artikel 54 lid 3 tweede volzin Participatiewet. Dan moet er wel sprake zijn van onterechte of te veel verleende bijstand. En moet het rechtszekerheidsbeginsel in acht worden genomen.

CRvB 22-05-2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6517, CRvB 12-6-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1868 en 21 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:990

CRvB 26-3-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:804

CRvB 13-12-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:3214

CRvB 17-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4172

MvT Vergaderjaar 2002-2003, 28 870 p. 47