Het college heeft de aanvraag om energietoeslag van belanghebbende afgewezen. Belanghebbende is student. Het college heeft in zijn beleidsregels bepaald dat studenten worden uitgesloten van de eenmalige energietoeslag. 

De rechtbank overweegt dat het beleid in strijd is met het discriminatieverbod. Er is namelijk sprake van vergelijkbare gevallen die verschillend worden behandeld. Het onderscheid is niet gerechtvaardigd.

Waarom is er sprake van vergelijkbare gevallen?
De rechtbank geeft toe dat de situatie van veel studenten anders kan zijn dan die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen. Dat neemt niet weg dat ook studenten zich in dezelfde situatie kunnen bevinden voor wat betreft, woonsituatie, inkomen en energiekosten als niet-studenten die wel in aanmerking komen voor energietoeslag.

Belanghebbende woont in een zelfstandige studio, heeft een inkomen onder de norm van 150% van de geldende bijstandsnorm en betaalt energiekosten. Zijn feitelijke situatie verschilt voor zover relevant niet van anderen die (wel) in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag.

Waarom is het onderscheid niet gerechtvaardigd?
De rechtbank begrijpt niet waarom voor studenten geldt dat zij niet naar alle waarschijnlijkheid in overwegende mate zijn getroffen door een hogere energierekening dan andere groepen minima. De toelichting die het college heeft gegeven over het verschil in woonoppervlakte tussen de groep studenten en de groepen minima, is onvoldoende onderbouwing hiervoor. Het college heeft alleen de woonsituatie van studenten vergeleken met die van de minima. Het college heeft niet verder onderbouwd dat de andere doelgroepen daardoor waarschijnlijk hogere energiekosten hebben.

Ook heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat voor de groep studenten een reëel risico bestaat op grootschalige overcompensatie. De algemene verwijzing naar een indicatie van de gemiddelde stijging in servicekosten is onvoldoende om aan te nemen dat het risico op overcompensatie voor studenten reëel is.

Bovendien kan dit ook bij andere groepen spelen en het college heeft niet gemotiveerd waarom het risico op overcompensatie bij studenten problematisch zou zijn en bij andere groepen minima niet.

Ook wat betreft doelmatigheid volgt de rechtbank het college niet. Niet duidelijk is waarom het college voor de andere groepen wel in korte tijd een werkproces heeft ontwikkeld en dit niet zou kunnen bij studenten. Bovendien zegt de rechtbank dat het college ook een individuele beoordeling moet maken als studenten een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand (moeten) indienen waarmee ook extra tijd en kosten zullen zijn gemoeid. 

Wat betreft proportionaliteit geeft de rechtbank aan dat energietoeslag in de vorm van individuele bijzondere bijstand niet een redelijk alternatief is voor energietoeslag. De voorwaarden die gelden voor de individuele bijzondere bijstand zijn strenger dan die voor de categoriale bijzondere bijstand. Ook vindt er een vermogenstoets plaats en moet de aanvrager een energiecontract op eigen naam hebben. De individuele bijzondere bijstand voorkomt daarmee niet dat studenten onevenredige gevolgen ervaren door de beleidskeuze om hen uit sluiten van de categoriale bijstand.

De rechtbank verklaart het gemeentelijk beleid waarmee studenten worden uitgesloten van energietoeslag onverbindend wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Opnieuw stelt een rechtbank een student in het gelijk. Het uitsluiten van studenten van de energietoeslag levert een ongerechtvaardigd onderscheid op. Eerder kwamen de rechtbank Gelderland[1] en de rechtbank Amsterdam[2] al tot deze conclusie. In deze noot geef ik aan waarom ik het met deze uitspraken eens ben. Verder bekijk ik waarom de minister – voorlopig – toch het standpunt handhaaft dat het uitsluiten van studenten gerechtvaardigd. Tenslotte geef ik mijn visie op hoe het beleid dan wel had kunnen worden ingericht. 

Welk beleid gaat het over en waarom wordt dit beleid gevoerd?

Artikel 35 lid 4 Participatiewet stelt dat het college aan een alleenstaande of een gezin energietoeslag kan verlenen, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Energietoeslag is een vorm van categoriale bijzondere bijstand. 

Het college heeft de invulling van deze bevoegdheid geregeld in beleidsregels. Daarin staat dat energietoeslag ter hoogte van € 1.300 wordt verstrekt aan een huishouden met een inkomen lager dan 150% van de geldende bijstandsnorm. In de beleidsregels staat dat studenten zijn uitgesloten van energietoeslag. 

Veel gemeenten sluiten studenten uit van energietoeslag conform het advies in een handreiking energietoeslag die is uitgegeven in opdracht van het ministerie van SZW. Naar dat advies wordt ook verwezen in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel energietoeslag.[3] De gedachte bij het uitsluiten van studenten is dat de woonsituatie van studenten zeer divers is, ook voor wat betreft de energiekosten. Vanwege deze diversiteit is voor deze doelgroep de individuele bijzondere bijstand een geschikter instrument dan de energietoeslag.

Waarom is er sprake van verboden onderscheid?

Het college moet de beginselen van algemeen behoorlijk bestuur en grondrechten in acht nemen. Dit geldt ook ten aanzien van het gevoerde beleid. In dit geval kan worden gewezen op het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. 

Op grond hiervan is het verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen als daardoor sprake is van discriminatie. Dit is alleen anders als dit gerechtvaardigd wordt door objectieve en redelijke gronden.

Er is sprake van vergelijkbare gevallen
Allereerst is het van belang om vast te stellen of er sprake is van vergelijkbare gevallen. Met de rechtbanken beantwoord ik die vraag met ja. Voorop moet worden gesteld dat het doel van de energietoeslag is om te voorkomen dat huishoudens met een laag inkomen als gevolg van de sterk gestegen energierekening ernstig in de financiële problemen raken.[4] 

Toegegeven moet worden dat de woonsituatie van studenten in het algemeen inderdaad divers is. Maar dat betekent niet dat dit bij de andere groepen die wel energietoeslag kunnen krijgen, niet sprake is van diverse woonsituaties. Er zijn studenten die zich in dezelfde situatie - kunnen – bevinden als de niet-studenten die in aanmerking komen voor energietoeslag. Dezelfde omstandigheden hebben niet alleen betrekking op de woonsituatie, maar ook voor het inkomen en het hebben van – hogere – energiekosten. Zo ook de belanghebbende in deze situatie: “Eiser woont in een zelfstandige studio, heeft een inkomen onder de norm van 150% van de geldende bijstandsnorm en betaalt energiekosten. Zijn feitelijke situatie verschilt in die zin op de relevante punten van het beleid niet van anderen die (wel) in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag.” In het kort: er zijn ook studenten die als gevolg van de sterk gestegen energierekening ernstig in de financiële problemen raken. En er zijn ook in de andere groepen mensen waarvoor de energietoeslag mogelijk niet noodzakelijk is om de kosten van energie te kunnen betalen. Er is sprake van een vergelijkbare gevallen, en zeker in deze specifieke zaak. 

Er is geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het uitsluiten van studenten
Aangezien sprake is van vergelijkbare gevallen, is het van belang om te beoordelen of er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid bestaat. Daarbij is het relevant of er een legitiem doel wordt nagestreefd. Daarbij speelt de motivering van het college een rol. Ook moet worden beoordeeld of het onderscheid een passend middel om het doel te bereiken en of het proportioneel is.

Overcompensatie
Het legitieme doel om studenten van de eenmalige energietoeslag uit te sluiten is in dit geval het risico op grootschalige overcompensatie onder studenten, te voorkomen. In deze zaak onderbouwt het college volgens de rechtbank niet voldoende dat studenten niet in overwegende mate door gestegen energiekosten worden getroffen. Het college wijst er weliswaar op dat studenten doorgaans kleiner wonen, maar dat de energiekosten daarvoor doorgaans voor studenten lager zijn is daarmee nog niet verder onderbouwd. Mij lijkt dat dit op zichzelf nog niet onmogelijk is voor het college om wel nader te onderbouwen. 

Maar vervolgens strandt dit vraagstuk ook op het oordeel dat het college niet kan aangeven waarom het risico op overcompensatie bij studenten problematisch zou zijn en bij andere groepen die wel recht hebben op energietoeslag, niet. Dit lijkt mij ook in andere gevallen een vraag die het college niet makkelijk kan passeren. Daarbij speelt bovendien een rol dat de wetgever bij de invoering van de energietoeslag dit risico heeft gezien en bewust heeft aanvaard: “De noodzakelijke keuze voor een meer generieke oplossing, waarbij gemeenten niet hoeven vast te stellen dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening die zij financieel niet kunnen dragen, betekent dat niet is gekozen voor de meest doeltreffende en doelmatige oplossing. Een meer generieke oplossing betekent immers dat naast de huishoudens met een financieel probleem als gevolg van de stijging van de energierekening, ook huishoudens worden ondersteund, die niet in de financiële problemen zijn gekomen. De regering acht dit acceptabel, omdat ook de meer generieke oplossing zal worden beperkt tot huishoudens met een laag inkomen.”[5] 

Doelmatigheid
Ook wat betreft doelmatigheid is de rechtbank het niet eens met het college. Op korte termijn is voor niet-studenten een werkproces ontwikkeld. Niet duidelijk is waarom dat voor studenten niet had gekund. Daarbij komt nog eens dat studenten worden verwezen naar individuele bijzondere bijstand waarvoor juist ook een individuele beoordeling moet worden gemaakt. Op zichzelf klopt dat, maar ik kan me wel voorstellen dat het aantal aanvragen voor de individuele bijzondere bijstand door studenten in potentie minder is dan het aantal energietoeslagaanvragen door studenten. 

Uitsluiten is niet proportioneel
Het uitsluiten van studenten is niet proportioneel. De rechtbank gaat niet mee met het betoog van het college dat individuele bijzondere bijstand een redelijk alternatief is voor energietoeslag. Hierin kan ik me vinden.[6] Er gelden namelijke strengere voorwaarden voor individuele bijzondere bijstand. Zo wordt er wel gekeken of er een energiecontract is, of de kosten van energie ook daadwerkelijk met een bepaald bedrag zijn gestegen en er is een vermogenstoets. De vraag is namelijk niet of individuele bijzondere bijstand voor een student afdoende is, maar of het een alternatief is voor energietoeslag die wordt misgelopen. 

Volgens mij is de individuele bijzondere bijstand mits uitgevoerd binnen de wettelijke juridische kaders in principe nooit een redelijk alternatief. Alleen al de hoogte van de toegekende bijstand is in principe anders. Voor de energietoeslag gaat het om een gefixeerd bedrag. Bij individuele bijzondere bijstand is de individuele situatie leidend voor de hoogte van de bijstand. 

Daarbij komt dat voor de energietoeslag niet wordt gekeken of de energiekosten daadwerkelijk zijn gestegen. Zie artikel 35 lid 4 Participatiewet. Voor individuele bijzondere bijstand moet het college beoordelen of de energiekosten gestegen zijn en wat de hoogte is van de energiekosten. Volgens artikel 35 lid 1 Participatiewet moet het college namelijk een individuele beoordeling maken of en tot welk bedrag de kosten van energie waarvoor bijstand wordt gevraagd noodzakelijk zijn. 

Wat betreft draagkracht is het zo dat vermogen in principe niet meetelt voor energietoeslag en wel voor individuele bijzondere bijstand, maar daar kunnen colleges in het beleid een mouw aanpassen. 

Oude uitspraken

De lijn van de rechtbankuitspraken over uitsluiting van studenten van de energietoeslag komt mijns inziens overeen met oude CRvB-uitspraken over verboden onderscheid bij een andere vorm van categoriale bijzondere bijstand. Daarbij ging het erom dat personen jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd zonder ten laste komende kinderen volgens het gemeentelijk beleid niet in aanmerking kwamen voor categoriale bijzondere bijstand voor vervanging van duurzame gebruiksgoederen. Er was sprake van verboden onderscheid omdat ook bij personen jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd zonder ten laste komende kinderen, niet bij voorbaat kon worden uitgesloten dat zij niet of minder in staat zijn te reserveren voor vervanging van duurzame gebruiksgoederen. In gevallen waarin niet (voldoende) gereserveerd kon worden voor vervanging van duurzame gebruiksgoederen, was sprake van verboden onderscheid.[7]

Reactie minister

Eerder kwamen de rechtbank Gelderland[8] en de rechtbank Amsterdam[9] tot een vergelijkbare conclusie wat betreft verboden onderscheid door het uitsluiten van studenten van de energietoeslag.  

De minister heeft gereageerd op deze uitspraken. De minister heeft het advies om studenten uit te sluiten gehandhaafd. En daarbij gewezen op een aanscherping van de motivering van dat beleid. Dit op basis van het advies van de landsadvocaat dat heeft geleid tot aanpassing van de handreiking energietoeslag. De landsadvocaat vindt het goed verdedigbaar dat het onderscheid tussen studenten en (andere) minima een legitiem, doelmatig en proportioneel middel is. Zie Gemeentenieuws SZW 2022-7 en Gemeentenieuws 2023-1. 

Zo wijst de landsadvocaat op doelmatigheid en de tijdsdruk van de uitvoering. Maar dat lijkt me niet een heel sterk juridisch argument voor het legitimeren van verschillende behandeling van vergelijkbare gevallen. De rechtbank gaat daar in deze uitspraak ook op in. Ook de overige argumenten gaan met name over administratieve en uitvoeringstechnische lasten, het doel om overcompensatie te voorkomen en dat een individuele beoordeling de toekenning van de energietoeslag zou frustreren. Samenvattend is het gestelde belang van de wetgever / het college een spoedige en efficiënte uitkering van de energietoeslag aan personen en huishoudens met een laag inkomen, waarbij maatwerk niet mogelijk is.

Deze argumenten bespreek ik in het algemeen al in ‘Waarom is er sprake van verboden onderscheid?’. Deze argumenten werpen naar mijn mening niet echt een ander licht op deze zaak. Daarbij komt het me voor dat deze argumenten eerder toelichten waarom de wetgever heeft gekozen voor een generieke oplossing in de vorm van categoriale bijzondere bijstand, in plaats van bijvoorbeeld individuele bijzondere bijstand. De argumenten zijn volgens mij minder geschikt om te onderbouwen waarom voor de groep studenten deze generieke maatregel niet zou kunnen worden toegepast en het risico op overcompensatie bij deze groep onacceptabel is en bij niet-studenten wel acceptabel. 

Daarnaast haalt de landsadvocaat aan dat individuele bijzondere bijstand een redelijk alternatief is voor energietoeslag. Ook hierop gaat de rechtbank – en ik hierboven in mijn annotatie – in.

Het lijkt erop dat de uitsluiting van studenten, ook met de aanvulling op basis van de handreiking en het advies van de landsadvocaat, de rechterlijke toets niet doorstaat.  

Wat kunnen colleges mogelijk wel doen? 

Het uitsluiten van studenten leidt ertoe dat een deel van de studenten die zich in precies dezelfde situatie bevinden als mensen die wel recht hebben op energietoeslag, onterecht niet in aanmerking komen voor energietoeslag. 

Op zich is de gedachte achter de uitsluiting niet onbegrijpelijk. De woonsituatie van studenten is nu eenmaal divers en een deel van deze groep zal daadwerkelijk niet of nauwelijks last hebben van de gestegen energiekosten.

Nu het college ervoor kiest om mogelijke overcompensatie alleen bij studenten aan te pakken, terwijl bij een deel van de studenten geen sprake zal zijn van overcompensatie en bij een deel van de niet-studenten ook sprake zal zijn van overcompensatie, levert dat een verboden onderscheidt op dat niet valt te rechtvaardigen. 

Naar mijn mening is het wel mogelijk om overcompensatie in beleid enigszins te beperken. De wet verbiedt om te beoordelen of iemand wel gestegen energielasten heeft. Zie artikel 35 lid 4 Participatiewet. Maar dat laat onverlet dat het college wel kan kijken naar de woonsituatie waaruit kan worden afgeleid of iemand met energiekosten wordt geconfronteerd. Bijvoorbeeld of iemand een zelfstandige woning heeft. Het beleid kan bijvoorbeeld zo worden ingericht dat een bepaalde woonsituatie uitsluiting van energietoeslag oplevert. Dat richt zich tegen elke groep personen en niet alleen studenten. Ook is het een optie de hoogte te differentiëren naar gelang er sprake is van kostendelende medebewoners. Ook dat geldt dan niet alleen tegenover studenten, maar tegenover iedereen die aanspraak wilt maken op energietoeslag. 

Conclusie 

Al met al kan ik me goed vinden in deze uitspraak en de eerdere rechtbankuitspraken over dit thema. Nu hangt de vraag of het verboden onderscheid is toegestaan ook af van de vraag of de uitsluiting legitiem en proportioneel is. Bij die vraag speelt de motivering van het college een rol, maar ik betwijfel of er colleges in staat zijn om met een andere motivering, die vragen met ja te kunnen beantwoorden.

Ik zie wel alternatieve mogelijkheden om met beleidsregels in enige mate overcompensatie door het toekennen van energietoeslag aan mensen die dat eigenlijk niet nodig hebben, te voorkomen. Dit door de woonsituatie in acht te nemen en/of rekening te houden met kostendelende medebewoners.  

Ik ben benieuwd of het ministerie van SZW in deze nieuwe uitspraak aanleiding ziet om het advies aan gemeenten te wijzigen. 

Voetnoten 
[1] Zie Rechtbank Gelderland 5-8-2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263 met noot van mr. Maartje Smeets in NBJ-PW 2022/17.
[2] Zie Rechtbank Amsterdam 14-2-2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:726.
[3] Zie TK 2021–2022, 36 057, nr. 3, p. 13.
[4] Zie TK 2021–2022, 36 057, nr. 3, p. 1-2.
[5] Zie TK 2021–2022, 36 057, nr. 3, p. 11.
[6] Mr. Maartje Smeets gaat hier uitgebreid op in, in haar annotatie bij Rechtbank Gelderland 5-8-2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263 in NBJ-PW 2022/17.
[7] Zie CRvB 14-12-2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR8451,  ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6681 en CRvB 04-07-2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AI0636.
[8] Zie Rechtbank Gelderland 5-8-2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263 met noot van mr. Maartje Smeets in NBJ-PW 2022/17.
[9] Zie Rechtbank Amsterdam 14-2-2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:726.

Het is niet aanvaardbaar is dat het college ‘uitwijkt’ naar de grond dat door het niet of onvoldoende verstrekken van inlichtingen over de woon- en leefsituatie het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het college heeft twijfels over de opgegeven woon-en leefsituatie maar kan op basis van de beschikbare gegevens geen gezamenlijke huishouding vaststellen. Dan moet het college in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. De Nibud-cijfers kunnen niet gezien worden als een minimumbedrag dat moet worden uitgegeven. De Nibud-cijfers kunnen wel een richtsnoer vormen om te bepalen wat voor uitgaven verwacht kunnen worden. Het is echter aannemelijk dat een belanghebbende minder kan uitgeven dan de gemiddelde persoon.

Een mondelinge huurovereenkomst is niet voldoende om een medebewoner niet aan te merken als een kostendelende medebewoner in de zin van de Participatiewet. Ook niet als deze later wordt bekrachtigd op schrift. Daarbij is niet van belang dat partijen daar aan gebonden kunnen zijn. Voor toepassing van de kostendelersnorm is niet relevant of de medebewoners kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Het gaat erom of de kosten kunnen worden gedeeld.

De kosten van de aanschaf van een laptop zijn incidentele algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die in beginsel uit het inkomen op bijstandsniveau moeten worden voldaan. Bijzondere bijstand voor deze kosten is alleen mogelijk als er bijzondere omstandigheden zijn waardoor een belanghebbende niet heeft kunnen reserveren of de kosten via gespreide betaling achteraf heeft kunnen voldoen.

De bewijslast van een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding berust op de belanghebbende. Deze moet de verschoonbaarheid van de te late indiening van het bezwaarschrift aannemelijk maken. Als sprake is van ernstige psychiatrische problematiek die van invloed is op de afwikkeling van post door belanghebbende en de hulpverleners ook geen bezwaarschrift mogen posten, dan is in die specifieke situatie belanghebbende bij het te laat indienen van een bezwaarschrift niet in verzuim.

Het is aan belanghebbende als ontvanger van bijstand om relevante gegevens over een wijziging van zijn postadres, dan wel het feit dat hij niet langer beschikt over zijn postadres, aan het college te melden. Dat betekent dat hem kan worden verweten dat hij niet is verschenen op de gesprekken en hij de gevraagde informatie niet heeft overgelegd. 

Een besluit waarbij de aangevraagde bijzondere bijstand is toegekend is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Het is namelijk een schriftelijke beslissing van het college gericht op rechtsgevolg. Dat aan de uitbetaling van de toegekende bijzondere bijstand de voorwaarde is verbonden dat eerst het betalingsbewijs moet worden ingeleverd, maakt niet dat geen sprake is van een besluit. Deze voorwaarde is slechts een uitvoeringskwestie die ziet op de uitbetaling en niet op de toekenning van de bijzondere bijstand zelf.

Het college mag de mogelijkheid om een studielening bij het DUO af te sluiten niet als draagkracht voor de kosten van curatele in aanmerking nemen. Dit als dat ertoe leidt dat de curator voor belanghebbende een studielening bij DUO moet aanvragen om de beloning voor de werkzaamheden zoveel mogelijk voldaan te krijgen. Door bij de draagkrachtberekening rekening te houden met de aanspraak op de studielening wordt de bescherming van belanghebbende als onder curatele gestelde in ernstige mate tekort gedaan. Daardoor moet de toepassing van toepassing van artikel 33 lid 2 Participatiewet buiten toepassing worden gelaten voor zover het betreft het in aanmerking nemen van de studielening.

Wij roepen alle lezers van deze nieuwsbrief op om ons relevante Participatiewet-uitspraken van rechtbanken toe te zenden. Deze worden namelijk lang niet allemaal gepubliceerd via www.rechtspraak.nl.

Alle uitspraken die in deze nieuwsbrief verschijnen, worden tevens verwerkt in Schulinck Participatiewet.

Wil je meer weten over Schulinck Participatiewet, lees dan de productinformatie.