Maatwerk of meten met 2 maten?

In de media en ook op social media is er veel ophef geweest over de uitsluiting van studenten als groep voor de eenmalige energietoeslag.

De Rechtbank Gelderland oordeelt dat het uitsluiten van studenten van de energietoeslag als groep een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert. Klopt dat? En zal deze uitspraak in stand blijven bij de hoogste bestuursrechter, de CRvB? 

Waar gaat het om in deze zaak?

Een student vraagt de eenmalige categoriale energietoeslag aan. Het college wijst dit af, omdat belanghebbende studeert en recht heeft op studiefinanciering.

Bij de rechtbank stelt de student dat er een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt. Het college maakt verschil tussen personen die in dezelfde financiële situatie zitten. Te weten studenten en niet-studenten.

Ongerechtvaardigd onderscheid

De categoriale eenmalige energietoeslag wordt kort gezegd uitgekeerd aan mensen met een laag inkomen zonder dat zij hoeven aan te tonen dat de energierekening daadwerkelijk is gestegen. Dat is het grootste verschil met individuele bijzondere bijstand. Daarbij moet altijd de noodzaak - dus in dit geval - de gestegen energierekening worden aangetoond. Bij categoriaal speelt draagkracht ook een rol, maar in het gemeentelijk beleid is – naar de wens van de wetgever – geen vermogenstoets opgenomen. Zie TK 2021-2022, 36057, nr. 3, pagina 4. Bij individuele bijzondere bijstand speelt vermogen een rol in de beoordeling. Uiteraard moet ook aan alle andere voorwaarden van artikel 35 lid 1 Participatiewet zijn voldaan.

Het college heeft op grond van het wetsvoorstel eenmalige energietoeslag een beleidsregel vastgesteld op grond waarvan studenten niet voor de energietoeslag in aanmerking komen.
In de procedure bij de rechtbank verwijst het college naar de oproep van de minister om studenten uit te sluiten. In de toekomstige wet en de toelichting hierop staat deze uitsluiting niet volgens de rechtbank. Maar in de toelichting staat wel dat voor studenten geldt dat hun woonsituatie zeer divers is, ook voor wat betreft de energiekosten en – rekening. Daarom is categoriale energietoeslag volgens de wetgever voor studenten minder geschikt. Voorgesteld is de uitsluiting via niet bindende uniforme richtlijnen (opgesteld door het kabinet en de VNG) te regelen, zodat gemeenten de mogelijkheid hebben dit in eigen beleid te regelen. Zie TK 2021-2022, 36057, nr. 3, pagina 13.

Het doel van de eenmalige categoriale energietoeslag is volgens de rechtbank: “voorkomen dat huishoudens met een laag inkomen als gevolg van de sterk gestegen energierekening ernstig in de financiële problemen raken.” Het college gaat aan dit doel voorbij door alle studenten op grond van de beleidsregel uit te sluiten van de eenmalige energietoeslag. Onder studenten zijn er ook huishoudens of alleenstaanden die voor wat betreft inkomen en energiekosten in precies dezelfde situatie zitten als niet-studenten die wel in aanmerking komen voor het eenmalig categoriaal verstrekken van de energietoeslag. Op deze manier wordt een niet te rechtvaardigen onderscheid gemaakt en worden studenten als gehele groep ten onrechte uitgesloten voor het eenmalig categoriaal verstrekken van de energietoeslag.

Het feit dat er mogelijk recht bestaat op individuele bijzondere bijstand als er geen recht bestaat op de categoriale bijzondere bijstand, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De criteria voor individuele bijzondere bijstand zijn in deze zaak volstrekt verschillend van de criteria die gelden voor de categoriale bijzondere bijstand.

Gelet op deze criteria is er volgens de rechtbank geen sprake van een redelijk alternatief ten opzichte van de categoriale bijzondere bijstand. In dit geval is de individuele bijzondere bijstand geen maatwerk, maar dus meten met 2 maten!  Waarschijnlijk komt een deel van de belanghebbenden die in dezelfde financiële positie verkeren wel in aanmerking voor de categoriale bijzondere bijstand, maar niet in aanmerking voor de individuele bijzondere bijstand. Ook hoeft de hoogte van de individuele bijzondere bijstand niet gelijk te zijn aan de energietoeslag, omdat bij individuele bijzondere bijstand nu juist wel wordt gekeken naar de noodzaak van de kosten. Dit is een verboden onderscheid.

Oplossing rechtbank

De rechtbank geeft gemeenten in de uitspraak een oplossing om een wel gerechtvaardigd onderscheid te kunnen maken. Is dat wel een echte oplossing?
Volgens de rechtbank is het mogelijk voor gemeenten om voor studenten een andere regeling op te stellen, waarbij niet alle studenten worden uitgesloten. Dit kan dan door andere voorwaarden te stellen. Bijvoorbeeld een onderscheid tussen studenten die alleen wonen en studenten die een woning delen en waarbij de energielasten kunnen worden gedeeld. Dit kan de gemeente controleren aan de hand van de inschrijvingen in de Basisregistratie persoonsgegevens (Brp). Op die manier zou gecontroleerd kunnen worden of een persoon – al dan niet student – een zelfstandig huishouden voert. Ook zegt de rechtbank dat bij de aanvraag een kopie van een (gestegen) energienota kan worden gevraagd waaruit de gestegen energiekosten blijken.

Ik denk dat de eerste voorwaarde die de rechtbank stelt juridisch juist is, omdat het in dat geval gerechtvaardigd is de hoogte van de energietoeslag aan te passen aan de individuele omstandigheden. Hierbij kun je denken aan een student die bij zijn ouders woont en daardoor geen energierekening heeft of een kostendeler. Bij kostendelers kan dit leiden tot een lager recht of zelfs geen recht. Er is dan ook geen sprake van ongerechtvaardigd onderscheid, omdat de situatie van niet studenten en studenten dan op dezelfde manier wordt beoordeeld. Bovendien wordt met zo’n voorwaarde niet een hele groep buitengesloten.

De tweede voorwaarde, daar heb ik mijn vraagtekens bij. Want de categoriale energietoeslag kenmerkt zich nu juist door het feit dat niet hoeft te worden aangetoond dat er sprake is van een gestegen energienota. Zie artikel 35 lid 4 Participatiewet in het wetsvoorstel.
Deze voorwaarde lijkt mij alleen mogelijk bij individuele bijzondere bijstand en niet bij categoriale bijzondere bijstand. Ik zie ook geen enkele rechtvaardiging hiervoor. Waarom zou een student wel moeten aantonen dat de energierekening daadwerkelijk is gestegen en een niet-student niet. Dan zou er eerder voor gekozen kunnen worden dat als voorwaarde wordt gesteld dat de aanvrager daadwerkelijk de energielasten betaalt. Zo vallen studenten van wie de ouders die voldoende draagkracht hebben en deze kosten betalen (terecht) buiten de regeling.

Zal de CRvB de rechtbank volgen?

Mij is niet bekend of er hoger beroep is ingesteld. Mijn inschatting is dat als dit gebeurt deze uitspraak in stand zal blijven. Er is hier sprake van een verboden onderscheid, omdat hier sprake is van meten met 2 maten voor personen in dezelfde situatie voor wat betreft de wettelijke criteria. Te weten weinig inkomen en een hoge energierekening.
Als dezelfde omstandigheden ertoe kunnen leiden dat bepaalde belanghebbende wel aanspraak hebben op eenmalige energietoeslag en andere (enkel vanwege de uitsluiting als doelgroep in beleid) niet, dan is er een ongerechtvaardigd onderscheid. De CRvB heeft al eerder geoordeeld dat op grond van artikel 1 van de Grondwet en artikel 26 van het IVBPR niet alleen op de in die artikelen uitdrukkelijk genoemde gronden, maar op welke grond dan ook, verboden is onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, tenzij dit gerechtvaardigd wordt door objectieve en redelijke gronden. Zie CRvB 4-7-2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AI0297.

Voor studenten die geen energiekosten hebben of de energiekosten kunnen delen met meerdere huisgenoten, kan mogelijk gesteld worden dat er geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Voor die specifieke situaties zou de gemeente dus ook een gerechtvaardigd onderscheid in haar beleid kunnen maken. Uiteindelijk is het uiteraard aan de CRvB of er in het specifieke geval wel of geen sprake is van een verboden onderscheid.

Tips voor gemeenten

Pas het beleid aan en sluit de doelgroep studenten niet uit voor de categoriale bijzondere bijstand. 

Stel voorwaarden op die leiden tot een gerechtvaardigde verdeling van de energietoeslag, waarbij geen verboden onderscheid wordt gemaakt. Zo is op pagina 4 van deze kamerstukken (TK 2021-2022, 36 057, nr. 3, p. 4) te lezen dat het college zelf regels kan maken over:

• wat een laag inkomen is;
• het niet toekennen van energietoeslag als vast staat dat er geen energierekening is (bijvoorbeeld bij dak- en thuislozen);
• welk inkomen in aanmerking wordt genomen en over welke periode;
• óf en welk vermogen in aanmerking wordt genomen;
• de hoogte van het bedrag aan eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.