Deze uitspraak gaat over een geschil in het Vreemdelingenrecht. In dit geval is sprake van een persoon uit een derde land.[1] Deze persoon stelt een afgeleid verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan te hebben omdat zich een situatie voordoet als bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2017, Chavez Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354 (met noot van mr. André Pepers en ondergetekende in NBJ 2017/18).

In het kort volgt uit het arrest Chavez Vilchez dat een belanghebbende die geen verblijfsvergunning en geen EU-burger is, een van een EU-onderdaan afgeleid verblijfsrecht kan hebben. Het gaat erom dat deze belanghebbende een kind heeft dat wel de nationaliteit van een EU-lidstaat bezit. En dat dat kind genoodzaakt is het EU-grondgebied te verlaten als zijn ouder het verblijfsrecht wordt geweigerd. Het kind wordt daarmee dan het effectieve genot van de essentie van de rechten van artikel 20 VwEU ontzegd.

In deze zaak heeft belanghebbende een aanvraag om toetsing aan het EU-recht ingediend: een aanvraag om een verblijfsdocument (artikel 9 lid 1 Vw 2000). In deze uitspraak staat onder meer centraal of een vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht rechtmatig verblijf heeft.

Is er rechtmatig verblijf tijdens een aanvraag voor verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan voor een derdelander die zich beroept op arrest Chavez Vilchez?

Deze vraag beantwoordt de ABRvS met ja. Een andere uitleg zou feitelijk afbreuk doen aan de bescherming van het kind met de nationaliteit van een EU-lidstaat. Er bestaat immers mogelijk een afhankelijkheidsrelatie. Daardoor is het kind mogelijk gedwongen om samen met zijn ouder die derdelander ishet grondgebied van de EU te moeten verlaten. Juist vanwege deze afhankelijkheidsverhouding kan een derdelander in die gevallen in beginsel een verblijfsrecht ontlenen aan artikel 20 VWEU (zie hierover rechtsoverweging 58 in ECLI:EU:C:2018:308). Ik schrijf bewust ‘mogelijk’ omdat tijdens de aanvraagprocedure nog niet onomstotelijk vaststaat dat er daadwerkelijk sprake is van zo’n afhankelijkheidsrelatie. Om geen afbreuk te doen aan de nuttige werking van het gemeenschapsrecht, is er sprake van rechtmatig verblijf gedurende de behandeling van een aanvraag om toetsing aan het EU-recht.

In de onderhavige uitspraak overweegt de ABRvS dat het rechtmatig verblijf gedurende de aanvraag om toetsing aan EU-recht, kan worden gebaseerd op artikel 8 aanhef en onder e van de Vw 2000. Dat is dus een verblijfsrecht op grond van het gemeenschapsrecht.

Zie hierover rechtsoverweging 13.1 en 13.2: “Een aan het Unierecht conforme uitleg van artikel 1 van de Vw 2000 brengt mee dat ook zij die een afgeleid verblijfsrecht rechtstreeks aan het VWEU ontlenen en niet aan een op dat verdrag gebaseerde regeling, binnen de reikwijdte van deze bepaling vallen. Op grond van het voorgaande is de vreemdeling een gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1 van de Vw 2000 en heeft hij rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. (...) De Afdeling is met de staatssecretaris van oordeel dat vraag 3 bevestigend moet worden beantwoord, zij het dat niet onderdeel f, maar onderdeel e, van artikel 8 van de Vw 2000 zo kan worden uitgelegd dat deze bepaling de grondslag is voor procedureel rechtmatig verblijf tijdens een aanvraag om toetsing aan EU-recht.”

In de onderhavige zaak speelt dit overigens bij de vraag of de IND in dit geval belanghebbende in bewaring had mogen stellen (quod non). Maar de daaraan voorafgaande toets aan het verblijfsrecht is niet beperkt tot en afhankelijk van het bewaringsvraagstuk. Dat oordeel is dus volgens mij ook door te trekken naar vraagstukken of iemand rechtmatig in Nederland verblijft en of iemand gelijk kan worden gesteld aan een Nederlander en daarmee in aanmerking komt voor bijstandsverlening.

Welke gevolgen zijn er voor het recht op bijstand?

Ik vraag me af welke gevolgen er zijn voor het recht op bijstand gedurende de aanvraag om toetsing aan EU-recht. Er bestaat in die periode rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 aanhef en onder e van de Vw 2000. Hoofdregel bij rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 aanhef en onder e van de Vw 2000 is dat van rechtmatig verblijf moet worden uitgegaan totdat de IND een besluit heeft genomen over de beëindiging van dat recht. Dit is niet anders als de IND al eerder met het college hierover overleg heeft gevoerd (zie CRvB 15-6-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1419).

Als deze hoofdregel moet worden toegepast in een aanvraag om toetsing aan het EU-recht in verband met een beroep op het Chavez Vilchez arrest, zou dat betekenen dat belanghebbende in aanmerking komt voor bijstand in ieder geval tot de IND beslist op de aanvraag (artikel 11 lid 2 Participatiewet). Ook als het college al voor dat moment in overleg treedt met de IND en onderzoek doet naar het verblijfsrecht van belanghebbende en op basis daarvan op een eerder moment al tot de conclusie komt dat de aanvraag om toetsing aan het EU-recht (naar verwachting) zal worden afgewezen. De situatie kan zich dus voordoen dat iemand die niet voldoet aan de criteria van Chavez Vilchez gedurende de looptijd van zijn aanvraag om een verblijfsvergunning rechtmatig verblijft in Nederland en aanspraak op bijstand kan hebben. Ook al wordt de aanvraag om de verblijfsvergunning later afgewezen en heeft het college al voordien samen met de IND de conclusie getrokken dat iemand niet voldoet aan de criteria voor inwilliging van de aanvraag. Een eerdere afwijzing van het recht op bijstand op de grond dat belanghebbende niet rechtmatig in Nederland verblijft, is niet mogelijk.

Maar nog niet helemaal duidelijk is of de hiervoor genoemde hoofdregel wel opgaat voor het recht op bijstand bij rechtmatig verblijf gedurende de toetsing aan het EU-recht. In de onderhavige uitspraak overweegt de ABRvS namelijk: “De Afdeling overweegt ten overvloede dat het feit dat het indienen van een aanvraag tot procedureel rechtmatig verblijf leidt onverlet laat dat bestuursorganen en rechters in het kader van hun bevoegdheden ook buiten verblijfsprocedures zoals in procedures over financiële aanspraken, moeten beoordelen of een vreemdeling materieel gezien aanspraak heeft op een verblijfsrecht”. Dit lijkt erop te wijzen dat het college volgens de ABRvS dus wel zelf – in overleg met de IND – kan onderzoeken of er een afgeleid verblijfsrecht bestaat en op basis daarvan een beslissing kan nemen over het recht op bijstand. Dit is anders omdat hier slechts sprake is van een procedureel rechtmatig verblijf[2]. Daarbij hoeft dan kennelijk niet de beslissing van de IND in het kader van het vreemdelingenrecht op de aanvraag om toetsing aan het EU-recht te worden afgewacht. De ABRvS verwijst voor deze overweging ten overvloede onder andere naar een oude uitspraak van de ABRvS: ECLI:NL:RVS:2007:BB7789. Uit die uitspraak volgt dat als niet voldoende is onderzocht of iemand op grond van het gemeenschapsrecht rechtmatig verblijf heeft, van dat rechtmatig verblijf moet worden uitgegaan. En ook dat het verblijfsrecht wordt aangenomen als en zolang het onderzoek heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.

In eerste instantie lijkt die benadering logisch. Het indienen van een aanvraag om een verblijfsdocument als gemeenschapsonderdaan, wil nog niet zeggen dat er sprake is van een situatie als bedoeld in het Chavez Vilchez arrest. En dus nog niet of iemand materieel gezien een van een gemeenschapsonderdaan afgeleid verblijfsrecht heeft. Maar wanneer heeft een dergelijk onderzoek ‘dat niet aan de voorwaarden van rechtmatig verblijf is voldaan' plaatsgevonden? Is dit het geval als de aanvraag is afgewezen? Of al eerder als de IND en het college hieraan voorafgaand in het kader van een bijstandsaanvraag overleg over hebben gevoerd? Voorafgaand de behandeling van de aanvraag kan dit worden onderzocht en gebruikt om te bepalen of iemand gelijk kan worden gesteld met een Nederlander en recht op bijstand kan hebben.

Hiertegen kan worden ingebracht dat daarmee de bescherming van de EU-onderdaan (het kind) door het tijdens de aanvraagprocedure toekennen van rechtmatig verblijf aan de derdelander, teniet wordt gedaan. Als deze persoon vervolgens niet in aanmerking kan komen voor (sociale) bijstand, kan dit ertoe leiden dat nuttige werking van het gemeenschapsrecht alsnog wordt doorkruist. Dit ondanks dat er formeel nog sprake is van rechtmatig verblijf. De mogelijkheid bestaat namelijk dat iemand wegens het tekort aan middelen alsnog het EU-grondgebied moet verlaten met zijn kind die gemeenschapsonderdaan is. Bovendien is in de Participatiewet verankerd dat iemand die verblijf houdt in de zin van artikel 8 aanhef en onder e Vw 2000 gelijkgesteld is met een Nederlander. En daarom in aanmerking kan komen voor bijstandsverlening. En dat is hier het geval. Procedureel rechtmatig verblijf op die grond is daarvan volgens mij niet uitgesloten. 

Ik ben benieuwd welke route de CRvB gaat kiezen. Handhaaft de CRvB de koers dat er een verblijfsrecht bestaat totdat de IND het verblijfsrecht beëindigt? Dan is er in ieder geval tot het moment van de besissing sprake van gelijkstelling met een Nederlander. Of zal de CRvB de aanwijzing van de ABRvS in de onderhavige uitspraak volgen en voorzien in een uitzondering op de hoofdregel? Dat laatste zou betekenen dat het college tijdens een aanvraag tot toetsing aan het EU-recht, samen met de IND materieel kan bekijken of belanghebbende materieel rechtmatig verblijf heeft. Dus of belanghebbende materieel voldoet aan de criteria van Chavez Vilchez.  

-----------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Derdelanders zijn alle vreemdelingen die geen gemeenschapsonderdanen zijn. Gemeenschapsonderdanen zijn alle onderdanen en hun familieleden van de EU, EER en Zwitserland.

[2] Procedureel rechtmatig verblijf is rechtmatig verblijf hangende een procedure over een verblijfsrecht. In dit geval een lopende aanvraag.