1. Steeds meer betrokkenen – niet alleen burgers, ambtenaren en rechters, maar ook wetenschappers en volksvertegenwoordigers – beseffen dat het bij rechtsbescherming tegen overheidshandelen vooral om de inhoud moet gaan, en daarmee om de vraag welke materiële rechten en plichten belanghebbenden en bestuursorganen in een concreet geval jegens elkaar hebben. Dat besef ligt mede ten grondslag aan discussies over de rechtsmacht van de bestuursrechter in geschillen waarbij de overheid is betrokken, en over de behoefte aan maatwerk door het openbaar bestuur en de rechterlijke macht. Desondanks worden nog steeds veel bestuursrechtelijke beroepsprocedures ontsierd door gedoe over formaliteiten en de verwarring die daaruit voortvloeit. De hierboven afgedrukte uitspraak vormt daarvan een treffend voorbeeld.

2. De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking is helder. Appellante heeft recht op vergoeding voor het laten aanbrengen van twee automatische deuropeners; één bij de voordeur en één bij de slaapkamer die toegang tot het terras verschaft (r.o. 1.2). Buiten twijfel staat dat het college de andere drie door appellante gewenste automatische deuropeners niet financieel hoeft te faciliteren (r.o. 1.2). Het geschil tussen partijen gaat over de vraag of het college heeft voldaan aan zijn plicht tot vergoeding van de kosten voor het laten aanbrengen van het apparaat dat de slaapkamerdeur automatisch opent (r.o. 1.5).

3. Je zou zeggen dat een (bestuurs)rechter zo’n geschil eenvoudig kan beslechten, door na te gaan a. wat de twee deuropeners – en het aanbrengen ervan (punt 9.1 van deze annotatie) – in totaal hebben gekost; en b. welk bedrag door het college aan appellante is betaald. Appellante laat aan de hand van nota’s zien hoeveel en voor welke producten door hem is betaald, en het college maakt inzichtelijk welk bedrag het aan appellante heeft overgemaakt. Wie deze punten bespreekt en daarbij beide partijen respectvol benadert, kan waarschijnlijk volstaan met een zitting; aan het eind ervan is namelijk volstrekt duidelijk wie wat moet (terug)betalen; partijen komen de gemaakte afspraken snel en loyaal na; de intrekking van het beroep is een kwestie van weinig tijd. Biedt de zitting niet het gehoopte resultaat, dan maakt een korte en heldere uitspraak een eind aan het geschil.

4. Het wordt echter al snel ingewikkeld als het partijen noch de rechter lukt om als het ware door de beslissingen van het college heen te kijken. In dat geval bestaat het risico dat alle actoren blijven hangen in dogmatische discussies over het karakter van brieven die zij over en weer aan elkaar hebben verzonden, zoals de hierboven afgedrukte uitspraak laat zien. Wij noteren in dit verband de brief van het college aan appellante d.d. 20 november 2014 (r.o. 1.2), de brief van appellante aan het college d.d. 3 december 2014 (r.o. 4.3) en de brief van het college aan appellante d.d. 7 juni 2016 (r.o. 1.4).

5.1. Is de brief d.d. 20 november 2014 een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb? Antwoord van de Centrale Raad van Beroep (hierna: Raad): ja, want bij deze brief is aan appellante een maatwerkvoorziening toegekend (r.o. 4.1). Wij zijn het met de Raad eens: op 20 november 2014 heeft het college namelijk enige – op een publiekrechtelijke wet gebaseerde – rechtsbetrekkingen met appellante vastgesteld. Voor zover de brief strekt tot afwijzing van de aanvraag: appellante heeft met zekerheid geen aanspraak jegens het college. Voor zover de brief strekt tot toewijzing van de aanvraag: de aanspraak van appellante is weliswaar nog niet tot twee cijfers achter de komma gespecificeerd, maar voldoende duidelijk om haar juridisch afdwingbaar te maken.

5.2. Het recht van appellante (op twee ‘gratis’ deuropeners) correspondeert met een verplichting van het college (tot vergoeding van twee deuropeners). Tegelijkertijd geldt dat de toewijzing van de aanvraag leidt tot een verplichting van appellante (tot inzending van een offerte) en een daarmee corresponderend recht van het college (op ontvangst van een offerte). Aldus bezien, ontstaat een wederkerige rechtsbetrekking (in de vorm de van twee zojuist geschetste verbintenissen) uit een eenzijdig rechtshandeling (de beschikking d.d. 20 november 2014). Wie meer wil weten over deze – aan het burgerlijk recht ontleende – benadering van relaties tussen ‘de’ overheid en ‘haar’ burgers, kan onder meer terecht bij de proefschriften van S. Pront-van Bommel (Bestuursrechtspraak, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 75-93) en K.J. de Graaf (Schikken in het bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, p. 16-20). Die benadering wordt inmiddels breed gedeeld, zo leren onder meer de preadviezen voor de VAR-jaarvergadering van 24 mei 2013 (Het besluit voorbij (VAR-reeks 150), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013) en het verslag van deze vergadering (VAR-reeks 151).

5.3. Het vorenstaande kan bijdragen aan meer inzicht in de problematiek rondom maatwerkvoorzieningen die proberen te bewerkstelligen dat de woning van de belanghebbende ‘schoon en leefbaar’ blijft. Zo’n aanspraak van appellante is – evenmin tot twee cijfers achter de komma gespecificeerd en eigenlijk – onvoldoende duidelijk om haar juridisch afdwingbaar te maken. Het oordeel van de Raad dat strijd met het rechtszekerheidsbeginsel ontstaat als niet het bestuursorgaan maar de aanbieder van maatschappelijke ondersteuning bepaalt wat ‘schoon en leefbaar’ is (bijv. CRvB 18-10-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633 USZ 2017/435, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman, Gst. 2018/71, m.nt. A. Tollenaar; en CRvB 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, m.nt. Paul Jeukens, USZ 2016/234, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman, AB 2016/234, m.nt. A. Tollenaar), kan ook worden gesitueerd in het licht van artikel 1:3 Awb. Is de beslissing die niet meer bepaalt dan dat aanspraak op een ‘schoon en leefbaar huis’ bestaat, eigenlijk wel een appellabel besluit? De twijfel over het antwoord op die vraag maakt dat het overschrijden van de termijn voor het maken van bezwaar tegen een algemene ‘schoon-en-leefbaar-huis-beslissing’ al snel verschoonbaar is (indien het lang wachten met bezwaar voortvloeit uit twijfel over het juridisch karakter van zo’n beslissing). Zie ook punt 7.4 van deze annotatie.

6.1 Is de brief d.d. 3 december 2014 een bezwaarschrift in de zin van artikel 6:4 lid 1 Awb? Antwoord van de Raad: nee, want de toenmalige gemachtigde van appellante (een advocaat) heeft de eerste zes weken na de bekendmaking van het besluit d.d. 20 november 2014 bewust gekozen voor overleg met het college en niet laten blijken dat appellante het met de inhoud van dit besluit oneens was (r.o. 4.3). Wij kennen de exacte inhoud van de brief d.d. 3 december 2014 niet, maar volgens ons heeft de Raad gelijk, mede omdat mr. Bedaux een advocaat was (en nog steeds is) en omdat indertijd geen beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar is ingesteld (wat voor de hand zou hebben gelegen, al was het maar om krachtens artikel 4:17 Awb dwangsommen te incasseren).

6.2. Verder wijzen wij erop dat de plicht van het bestuursorgaan om een aan hem gerichte brief ruim te leggen (bijv. ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:236) en om de burger in geval van twijfel te vragen naar diens bedoelingen (bijv. ABRvS 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1638, AB 2017/311, m.nt. R. Ortlep, en CRvB 15 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3620, AB 2016/181, m.nt. L.J.A. Damen), vooral gestalte krijgt als de brief afkomstig is van een burger die niet goed weet wat hij moet doen om zijn belangen adequaat te behartigen. Anders gezegd: van een advocaat kan meer worden verlangd dan van een laaggeletterde burger. Lees in dit verband ook de annotatie van L.M. Koenraad en J.A.F. Peters onder AB 2020/161 (een uitspraak van de rechtbank Amsterdam d.d. 20 december 2019 over een advocaat die geen bijdrage aan de Nederlandse Orde van Advocaten wilde betalen) en de daar aangehaalde publicaties van L.J.A. Damen.

7.1. Is de brief van 7 juni 2016 een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb? Antwoord van (de rechtbank die in dezen is gevolgd door) de Raad: ja, “want het college heeft hierin immers geoordeeld dat de ingediende offerte akkoord is bevonden en dat vergoeding overeenkomstig deze offerte plaatsvindt” (r.o. 2). Wij zijn het wederom met de Raad eens, met de kanttekening dat het hier simpelweg gaat om een bestuursrechtelijke geldschuld (artikel 4:85 lid 1 Awb) die in de vorm van een beschikking moet worden gegoten (artikel 4:86 lid 1 Awb). Het gaat dus niet zozeer om het accorderen van de offerte, maar veeleer om de erkenning dat het college een bedrag van € 5.524,05 aan appellante dient te betalen.

7.2. Bredere, meer dogmatische, beschouwingen over artikel 4:85 Awb en artikel 4:86 Awb zijn te vinden in de monografie van M.W. Scheltema (Bestuursrechtelijke geldschulden, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 16-20 en 35-40) en in de memorie van toelichting op het voorstel tot vaststelling van de vierde tranche van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702). Daar blijkt dat de tekst van artikel 4:86 Awb is ingegeven door het rechtszekerheidsbeginsel (p. 32: een burger behoort precies te weten welk bedrag hij tegemoet mag zien of juist moet betalen) en de behoefte aan een duidelijke verdeling van rechtsmacht (p. 19: door de helderheid te verschaffen in de vorm van een beschikking, wordt de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd tot kennisneming van geschillen over de exacte omvang van geldschulden die voortvloeien uit een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking).

7.3. Het is met name de ‘strategische’ component die de brief d.d. 7 juni 2016 maakt tot een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Een andere benadering heeft namelijk tot gevolg dat slechts de burgerlijke rechter antwoord mag geven op de vraag of het college heeft voldaan aan diens per 20 november 2014 bestaande publiekrechtelijke verplichting. Dat zou, uit een oogpunt van rechtsbescherming, onaanvaardbaar voor appellante zijn: zijn geschil over de aanspraak als zodanig moet hij voorleggen aan de bestuursrechter, maar zijn geschil over de exacte omvang van de aanspraak aan de burgerlijke rechter. Ziedaar de reden voor Pront-van Bommel en veel anderen (punt 5.2 van deze annotatie) om op zoek te gaan naar een ander criterium dan het besluitbegrip om de competentiegrens tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter te markeren, alsook de aanleiding voor het kabinet om in de Wmo 2015 een adequate en toekomstbestendige regeling voor een resultaatgericht beschikking te willen treffen (zie www.internetconsultatie/resultaatgerichtbeschikken).

7.4. De parlementaire geschiedenis van artikel 4:86 Awb geeft de – reeds in punt 5.3 van deze annotatie besproken – jurisprudentie over ‘schoon-en-leefbaar-huis-beslissingen’ meer reliëf. De redenering van de Raad heeft namelijk een hoog ‘strategisch’ gehalte; dogmatische zuiverheid zou immers tot gevolg hebben dat belanghebbenden hun geschil over de uitleg van een publiekrechtelijke wet moeten voorleggen aan de burgerlijke rechter. In de woorden van R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra (Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Band 1, Deventer: Wolters Kluwer 2017 (zevende druk), p. 179: “De rechtspraktijk wijst (…) uit dat de bestuursrechter om rechtsbescherming te kunnen bieden bereid is om de wettelijke besluitdefinitie creatief (…) toe te passen.” De bij deze zin geplaatste voetnoot verwijst naar wetenschappelijke publicaties uit 2008 en 2003, die op hun beurt verwijzen naar inmiddels verouderde jurisprudentie. In de achtste druk van het zojuist genoemde handboek kunnen de ‘schoon-en-leefbaarheidsuitspraken’ van 18 oktober 2017 en 18 mei 2016 probleemloos als actuele, en maatschappelijk relevante, voorbeelden worden aangehaald.

7.5. De reden om de uitspraken van 18 oktober 2017 en 18 mei 2016 in deze annotatie extra te belichten, is gelegen in onze veronderstelling dat in ieder geval de rechtbank Limburg zich bij het schrijven van de “aangevallen” uitspraak van 30 maart 2018 (die tot nu toe helaas niet op rechtspraak.nl is gepubliceerd) door deze uitspraken heeft laten leiden. Dit is weliswaar begrijpelijk, maar gaat voorbij aan het verschil qua objectieve bepaalbaarheid tussen een beslissing waarbij het bestuursorgaan volstaat met toekenning van een algemeen geformuleerde ‘schoon-en-leefbaarheidsmaatwerkvoorziening’ en de beslissingen die tot de hierboven afgedrukte uitspraak hebben geleid.

7.6. Het probleem in deze casus wordt niet zozeer veroorzaakt door het uitbesteden van taken aan een privaatrechtelijke instantie, maar veeleer door het fragmenteren van een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking; de beslissingen van 20 november 2014 en 7 juni 2016 vormen gezamenlijk één complete bestuursrechtelijke rechtsbetrekking. Dit doet ons denken aan het – in artikel 7:11 Awb besloten liggende – verbod om de heroverweging van een besluit te splitsen in twee of meer afzonderlijke beslissingen. Aldus ontstaat inspiratie om na te denken over de reikwijdte van het bezwaar tegen de beslissing van 7 juni 2016: is dit bezwaar wellicht mede gericht tegen de beslissing van 20 november 2014?

8. Wij begrijpen niet waarom de gemachtigde van appellante het geschil tussen appellante en het college heeft geformaliseerd en gecompliceerd met het warrige betoog over de toezegging om het besluit d.d. 20 november 2014 in te trekken. Ware die stelling juist, dan zou appellante namelijk helemaal geen recht op wat vergoeding dan ook hebben gehad. Welbeschouwd boft appellante dus dat de Raad zijn stelling om een bewijstechnische reden heeft verworpen.

9.1. Wij begrijpen evenmin hoe de door appellante aangeleverde offerte in elkaar steekt. De kosten voor één deuropener bedragen € 3.522 exclusief BTW, aldus de offerte (in weerwil van de begeleidende tekst die blijkens r.o. 1.3 aangaf dat het twee openers betrof). Daarvan uitgaande, komt het door appellante aan de leverancier te betalen bedrag uit op (3.522 x 1,21) = € 4.261,62. Kan het zijn dat de leverancier van de deuropeners een bedrag van (5.524,05 – 4.261,62 =) € 1.361,43 inclusief BTW voor het plaatsen van een deuropener in rekening heeft gebracht? Of zijn ‘toch’ twee deuropeners in rekening gebracht? Zo ja, waarom is de ene deuropener zoveel goedkoper dan de andere?

9.2. Wij weten dus niet zeker of appellante via de Raad uiteindelijk heeft gekregen waarop hij recht heeft. Er bestaat namelijk een kans dat appellante blijft zitten met de kosten voor het laten aanbrengen van een deuropener, maar ook dat het college meer moet betalen dan waartoe het op grond van het besluit d.d. 20 november 2014 juridisch is gehouden. Gelet hierop betreuren wij dat de Raad meer aandacht heeft besteed aan de formeel-procedurele aspecten van deze zaak dan aan de materieel-financiële aspecten ervan.