Aan de cliënt in deze zaak was aanvankelijk huishoudelijke hulp toegekend voor de duur van drie uur per week. Tijdens de looptijd van deze indicatie veranderde het gemeentelijke beleid. De indicatie voor huishoudelijke hulp aan deze cliënt werd ten nadele van cliënt geheel conform het nieuwe beleid herzien. Op basis van het huidige beleid komt cliënt namelijk in aanmerking voor minder uur huishoudelijke hulp per week dan onder het oude beleid het geval was.

Rechtsoverwegingen
Centrale vraag in deze uitspraak was of het college enkel vanwege het gewijzigd beleid de omvang van de maatwerkvoorziening aan deze cliënt had mogen aanpassen. Uit deze uitspraak lijkt te volgen dat deze vraag negatief moet worden beantwoord. De rechtbank oordeelt namelijk dat de maatwerkvoorziening is herzien zonder dat daar, in ieder geval in deze zaak, een wettelijke mogelijkheid voor was.

De rechtbank deelt weliswaar het oordeel van het college dat artikel 2.3.10. lid 1 b Wmo 2015 grondslag biedt om een maatwerkvoorziening ook gedeeltelijk in te trekken, maar onderstreept dat een dergelijke intrekking alleen mogelijk is als de reden voor de intrekking is gelegen in de sfeer van de cliënt. Uit de Memorie van Toelichting horend bij de Wmo 2015 leidt de rechtbank namelijk af dat het (periodieke) onderzoek naar de vraag of een maatwerkvoorziening nog passend is, een feitenonderzoek betreft naar de concrete ondersteuningsbehoefte van de cliënt. Gewijzigd gemeentelijk beleid maakt geen onderdeel uit van een dergelijk feitenonderzoek, aldus de rechtbank. Gewijzigd beleid is namelijk niet van belang om te bepalen of de persoonlijke ondersteuningsbehoefte van een cliënt is gewijzigd.

Rechtsvraag
Een interessante vraag die deze uitspraak oproept, is of de rechtbank hiermee heeft willen aangeven dat gewijzigd beleid nooit de enkele reden mag vormen om een maatwerkvoorziening of een daaraan gekoppeld Wmo-pgb te herzien. Met deze uitspraak kan namelijk ook bedoeld zijn dat artikel 2.3.10 lid 1b daar in de gegeven situatie niet de juiste wettelijke basis voor biedt. Omdat de gemeente in de gelegenheid wordt gesteld een nieuw besluit te nemen, komt in deze uitspraak niet duidelijk naar voren of de rechtbank een andere wettelijke grondslag voor het genomen besluit ziet of dat de rechtbank mogelijk bij een andere gang van zaken een dergelijke grondslag wel in artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 zou hebben gelezen.

Wetgeschiedenis
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.3.10 (MvT, p. 156) staat onder andere opgenomen dat het college op basis van dit artikel “ruimte krijgt om de te nemen beslissingen af te stemmen op lokaal beleid en specifieke individuele gevallen”. “Afstemmen op lokaal beleid” lijkt mij, anders dan de rechtbank in deze zaak aangeeft niet enkel te slaan op de persoonlijke sfeer en de ondersteuningsbehoefte van de cliënt in kwestie. De Memorie van Toelichting wekt naar mijn oordeel de indruk dat voor de toepassing van artikel 2.3.10 Wmo 2015 gewijzigd beleid in ieder geval relevant kan zijn. Of dergelijke gewijzigde inzichten van de lokale overheid op zichzelf tot toepassing van artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 zouden moeten kunnen leiden, kan ik echter niet goed uit de toelichting opmaken. Het kamerstuk lijkt deze mogelijkheid in ieder geval, anders dan de rechtbank hier veronderstelt, niet uit te sluiten.

Rechtspraak
De Memorie van Toelichting sluit naar mijn oordeel een beroep op artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 niet uit op het moment dat de grondslag voor dat beroep is gelegen in gewijzigd gemeentelijk beleid. Nu bestaan er binnen het sociale domein echter ook uitspraken waaruit blijkt dat het college bevoegd is om op basis van gewijzigd gemeentelijk beleid een voor een cliënt begunstigende beschikking te herzien. Bij deze uitspraken vormt het gewijzigde gemeentelijke beleid zelf en niet een wettelijke bepaling, zoals artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015, de basis voor het herzien van die beschikkingen. Deze rechtspraak is in dit verband om twee redenen interessant.

Mocht ik in de eerste plaats ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat een beroep op artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 ook op grond van gewijzigd beleid gedaan kan worden, dan biedt deze rechtspraak mogelijk aanknopingspunten over hoe je als college dan moet handelen om dezelfde beschikking alsnog met een beroep het gewijzigde beleid zelf te herzien. Als ik de Memorie van Toelichting correct heb geïnterpreteerd, is genoemde rechtspraak echter eveneens van belang. Uit desbetreffende uitspraken, volgen dan immers mogelijk nadere voorwaarden waar bij een beroep op artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 aan zou moeten worden voldaan.

Wat de bedoelde uitspraken met elkaar gemeen hebben, is dat zij verwijzen naar de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur en (overig) ongeschreven recht. Het terugkomen op voor cliënten begunstigende beschikkingen is namelijk niet toegestaan als daarbij sprake is van strijd met deze beginselen en het ongeschreven recht, meer specifiek met het zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. In deze uitspraken is een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan een bestuursorgaan zich moet houden bij het terugkomen op een eerder begunstigende beschikking om niet in strijd met genoemde beginselen te handelen. Het betreft de volgende voorwaarden.

1. Bied cliënt gelegenheid om zich in te stellen op een nieuwe situatie

De eerste voorwaarde, die in uitspraken naar voren komt, is dat de cliënt de gelegenheid moet krijgen om zich in te kunnen stellen op de nieuwe situatie (Rechtbank Amsterdam, 01-11-2017, nr. AWB 06/4915 WVG). Het inbouwen van een zogenaamde gewenningsperiode is een door de rechtspraak geaccepteerde manier om een cliënt zich te laten instellen op een nieuwe situatie. Er zijn verschillende manieren waarop zo’n gewenperiode dan wel overgangsperiode vorm kan krijgen. Zo kan er een (financiële) afbouwregeling worden opgenomen in de beleidswijziging of de herstelbeschikking zelf of kan de cliënt tijdig schriftelijk van een voor hem of haar te wijzigen situatie op de hoogte worden gebracht. Zie voor rechtspraak op dit terrein bijvoorbeeld CRvB d.d. 29-8-2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB2772, CRvB 13-12-2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6095, r.o. 4.2, CRvB 10-12-2014, ECLI:NL:2014:4134, ro. 4.1. en 2 en CRvB 28-10-2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3321, r.o. 4.2.2. Rechtbank Limburg 09-08-2013, nr. AWB 12/1379

2. Verbod tot het terugkomen op een uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud gedane toekenning van een maatwerkvoorziening 

De Rechtbank Zutphen bepaalde in dit verband (19-04-2007, ECLI:NL:RBZUT:2007:BA4214) dat gezien de toekenning door het college van een vervoersvoorziening voor een bepaalde periode waarbij nadrukkelijk was bepaald dat die voorziening voor die periode niet zou wijzigen, maar zou worden “vastgezet”, er in die periode niet mocht worden teruggekomen op de hoogte van de toekenning. Een dergelijke handelswijze werd door de rechtbank in strijd geacht met het rechtszekerheidsbeginsel.

Gemeenten die de mogelijkheid open willen houden om op een afgegeven indicatie terug te komen, doen er blijkens deze uitspraak dus verstandig aan om in de beschikking standaard op te nemen dat een afgegeven indicatie tussentijds kan worden gewijzigd. Ze kunnen in ieder geval de cliënt beter niet, zoals in deze zaak het geval was, zonder enig voorbehoud laten weten dat een indicatie voor de afgegeven duur onder geen enkele omstandigheid zal wijzigen.

3. Er mag alleen worden teruggekomen op een rechtmatig en begunstigend besluit als er sprake is van onvoorziene omstandigheden en zwaarwegende redenen

Een laatste voorwaarde lijkt te volgen uit een uitspraak van de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2018:1965). Deze rechtbank oordeelde op 30 april 2018 in een bijstandszaak dat het college niet bij nader inzien alsnog een schadevergoeding van een belanghebbende kon meenemen in de beoordeling van het recht op bijstand, nadat zij dat in een eerder stadium, hoewel volledig geïnformeerd over de situatie, niet had gedaan. Volgens de rechtbank was er in deze zaak sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Er deden zich geen onvoorziene omstandigheden en zwaarwegende redenen voor die een dergelijke herziening rechtvaardigden, aldus de rechtbank. Gewijzigde inzichten die zouden kunnen blijken uit bijvoorbeeld een aangepast gemeentelijk beleid, vormen mogelijk de hier door de rechtbank bedoelde onvoorziene omstandigheid en/of een zwaarwegende reden (r.o. 9 en 10). In dergelijke kwesties had er volgens de rechtbank overigens ook een belangenafweging dienen plaats te vinden tussen het belang bij wijziging aan de ene kant en het belang bij behoud van de voor de cliënt begunstigende beschikking aan de andere kant.

Resumerend
Op basis van de wetsgeschiedenis horend bij de Wmo 2015 ben ik, in tegenstelling tot de rechtbank Oost-Brabant, van oordeel dat artikel 2.3.10 lid 1b Wmo 2015 de mogelijkheid kan bieden om op basis van veranderd gemeentelijk beleid een maatwerkvoorziening aan te passen. Voor zover genoemd artikel een dergelijke grondslag niet zou vormen, kan het gewijzigd gemeentelijk beleid zelf in principe ook als grondslag dienen om een maatwerkvoorziening of daarop gebaseerd pgb te herzien. Welke grondslag er door het college voor de herziening ook wordt gehanteerd, van belang is in ieder geval altijd dat het college bij het herzien van haar beschikking ervoor zorg draagt dat er niet wordt gehandeld in strijd met de Algemene Regel van Behoorlijk Bestuur en (overige) ongeschreven rechtsregels. In de rechtspraak is tot nu toe een drietal voorwaarden uitgekristalliseerd waaraan het college zich bij het terugkomen op een eerder begunstigend besluit dient te houden. Het lijkt er vooralsnog naar uit te zien dat als het college zich bij het nemen van het nieuwe besluit aan deze voorwaarden houdt, een besluit, zoals dat in deze zaak aan de orde was, kan en mag worden genomen.