Cliënt heeft de maatwerkvoorzieningen Wonen Beschut Ambulant, Begeleiding individueel - ontwikkelen en coachen - en Begeleiding groep - ontwikkelen en coachen - toegekend gekregen, maar is van mening dat door onzorgvuldig onderzoek van het college de inhoud van het besluit niet is zoals cliënt dat graag zou willen zien. Cliënt stelt dat alle toegekende uren Begeleiding individueel en Begeleiding groep 'ontwikkeling plus' uren zouden moeten zijn. Ook is cliënt van mening dat de consulent van de gemeente niet deskundig genoeg is om te indiceren welke maatwerkvoorziening passend is voor cliënt. Bij de indicatiestelling had volgens cliënt een psycholoog of andere gedragswetenschapper betrokken moeten worden. 

Deskundigheid
Uit de wet, noch uit andere regelgeving of jurisprudentie volgt een algemene verplichting om een psycholoog of andere gedragswetenschapper te betrekken bij de indicatiestelling. Het is vaste rechtspraak van de CRvB dat voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist is, een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken. Gelet op de informatie waarover het college beschikte, onderstond er in deze situatie naar het oordeel van de rechtbank geen concrete aanleiding om een specifiek deskundig oordeel en advies in te winnen.

Onzorgvuldig onderzoek
De rechtbank stelt voorop dat de CRvB in de uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819) uiteen heeft gezet welke stappen het college moet doorlopen bij een te nemen besluit over maatschappelijke ondersteuning. De rechtbank kan niet afleiden dat het college dit stappenplan heeft gevolgd. Het onderzoek dient opnieuw te worden verricht met inachtneming van het stappenplan. Daarbij dient het college een geconcretiseerd overzicht te geven van de ondersteuningsbehoefte van cliënt per afzonderlijke hulpvraag (in uren, intensiteit en frequentie). Daarna moet het college aan de hand van objectieve criteria inzichtelijk maken hoe het de benodigde ondersteuningsbehoefte vertaald heeft in de (omvang van de) te indiceren maatwerkvoorziening. Daarbij dient het college helder te maken wat de aard, inhoud en omvang is van de begeleiding die wordt geboden bij de indicatie Wonen Beschut Ambulant en in welke mate deze begeleiding al voorziet in de door cliënt benodigde ondersteuningsbehoefte, wat er dan nog over blijft en welke ondersteuningsvorm daarin voorziet en in welke omvang en zwaarte.

Inleiding
De rechtbank Gelderland heeft op 12 en 13 april 2019 acht vergelijkbare uitspraken gedaan.* De uitspraken gaan over de manier waarop beschermd wonen, inclusief aanvullende begeleiding, wordt geïndiceerd door het college van Doetinchem. Met name gaat het over de keuze voor wat betreft de aard en omvang van de voorzieningen die worden ingezet. De rechtbank stelt blijkens deze uitspraken hoge eisen aan de motivering hiervan.

Casus
Volgens de Beleidsregels Beschermd Wonen gemeente Doetinchem 2018 (de Beleidsregels) zijn er verschillende varianten van beschermd wonen: Wonen omklapwoning, Wonen beschut ambulant, Wonen beschut en Wonen beschermd. Hierbij is steeds sprake van een combinatie van woon-zorg. Onder woonzorg vallen ook de basis contactmomenten (stimulering bij ADL, toezicht op de groep, begeleiding bij gezamenlijk eten) en het onderhoudscontactmoment (samen boodschappen doen, post doornemen, ondersteuning bij het huishouden). Kortom, een deel begeleiding maakt onderdeel uit van de woon-zorgvariant.

Verder is er aanvullende ondersteuning mogelijk, zoals Ondersteuning individueel gericht op ontwikkeling of stabilisatie en Begeleiding Groep gericht op ontwikkeling of stabilisatie. In de bijlagen bij de Beleidsregels zijn deze vormen van begeleiding nader onderverdeeld in varianten. Hierbij is bepaald wat de doelgroep is van begeleidingsvariant en wat met inzet van de begeleidingsvariant is beoogd.

In de casus waar de uitspraak over ging, was Wonen Beschut ambulant toegekend, aangevuld met 7 uur per week ‘Begeleiding individueel – ontwikkelen en coachen bij’ en 5 dagdelen ‘Begeleiding groep – ontwikkelen en coachen bij’. De cliënt wilde echter in aanmerking komen voor  de begeleidingsvarianten ‘Begeleiding individueel – ontwikkeling plus’ en ‘Begeleiding groep – ontwikkeling plus’.

Stappen in het onderzoek
De ondersteuningsbehoefte (de vraag) en de omvang van de te verlenen maatschappelijke ondersteuning (het aanbod), zijn twee kanten van dezelfde medaille. Als de vraag helder is, dan is ook helder welke ondersteuning er tenminste moet worden geboden, om cliënt te compenseren. Hoe gedetailleerder de ondersteuningsvraag in beeld is, hoe beter beoordeeld kan worden of het ondersteuningsaanbod hierop daadwerkelijk aansluit.

Het is niet de eerste keer dat een rechtbank vaststelt dat op objectieve wijze de ondersteuningsbehoefte (in uren, intensiteit en frequentie) moet worden vastgesteld (zie bijvoorbeeld Rechtbank Den Haag 03-11-2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:13193, maar ook al eerder Rechtbank Gelderland 09-02-2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:659). Anders in deze uitspraak is dat de rechtbank deze benadering nauwkeurig positioneert binnen de stappen van het Wmo-onderzoek. Door deze benadering te hanteren in acht op dit punt vergelijkbare uitspraken, benadrukt de rechtbank het belang van deze benadering. Gemeenten, wees gewaarschuwd!

Maar wat is nu precies de benadering van de rechtbank? De rechtbank neemt CRvB 21-3-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819 (met annotatie van C.W.C.A. Bruggeman) als vertrekpunt. In deze uitspraak schetst de CRvB het stappenplan voor het Wmo-onderzoek:

Stap 1: Na de melding dient eerst de precieze hulpvraag te worden geduid.

Stap 2: Vervolgens moet bepaald worden wat – kort gezegd – de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie zijn.

Stap 3: Als deze beide vragen op papier staan, kan (en moet) inzicht worden verkregen in de aard en omvang van de door het college te organiseren noodzakelijke maatschappelijke ondersteuning.

Stap 4: Daarna moeten de eigen kracht, gebruikelijke hulp, mantelzorg, hulp uit het sociale netwerk en algemene voorzieningen in kaart gebracht worden, althans moet bezien worden of – en zo ja: in welke mate – deze aanwezig zijn.

Stap 5: Vervolgens dient geconcludeerd te worden of er voor het college uiteindelijk nog iets te compenseren overblijft.

Stap 6: Voor zover dit in het individuele geval noodzakelijk kan worden geacht, dient specifieke deskundigheid te worden ingeschakeld.

De uitspraak laat zien hoe belangrijk het is om alle stappen zorgvuldig en in de juiste volgorde te doorlopen. In de casus waarover de uitspraak ging lag het probleem bij stap 3 (de inventarisatie van de ondersteuningsbehoefte). Waar het volgens de rechtbank aan ontbreekt, is een geconcretiseerd overzicht van de ondersteuningsbehoefte van cliënt per afzonderlijke hulpvraag (in uren, intensiteit en frequentie). Dit oordeel is goed te begrijpen, want zonder een dergelijk overzicht ontbreekt het inzicht of de verkozen maatwerkvoorziening volledig voorziet in deze ondersteuningsbehoefte. De rechtbank benoemt in dit verband een aantal knelpunten.
De indicatie Beschut Wonen Ambulant omvat kennelijk ook zes uur individuele begeleiding per week. Het college heeft ter zitting de werkwijze toegelicht waarbij in de praktijk eerst wordt bekeken of deze zes uur begeleiding toereikend is, waarna eventueel aanvullende begeleiding wordt ingezet. Uit deze werkwijze blijkt al dat de ondersteuningsbehoefte niet vooraf zorgvuldig in beeld is gebracht. En daardoor kan vervolgens ook niet worden beoordeeld welk deel van de ondersteuningsbehoefte al is ingevuld met deze zes uur individuele begeleiding en wat er nog aan aanvullende begeleiding moet worden toegekend. Anders gezegd, het college heeft vlijtig een huis gebouwd (waar cliënt misschien ook prima in kan wonen), maar de fundering ontbreekt. Een ander door de rechtbank gesignaleerd probleem is wat de precieze aard en inhoud is van deze zes begeleidingsuren. Er is volgens de rechtbank dus niet alleen onduidelijkheid over de ondersteuningsbehoefte, maar ook over de inhoud van het ondersteuningspakket.

Als de ondersteuningsbehoefte gedetailleerd in beeld is gebracht, dan moet de vertaling van deze ondersteuningsbehoefte naar een ondersteuningsaanbod plaatsvinden aan de hand van objectieve (voor de rechtbank toetsbare) criteria. Het college kon volgens de rechtbank in dit verband niet enkel verwijzen naar de kennis en kunde van de consulenten. Wat betekent een vertaling aan de hand van objectieve criteria? Hiervoor zal er een gedetailleerd overzicht beschikbaar moeten zijn van de verschillende ondersteuningsvormen, wat hiermee is beoogd, voor welke doelgroep deze ondersteuningsvorm bestemd is en hoe de omvang hiervan wordt bepaald, uitgaande van de ondersteuningsbehoefte. Niet voldoende is  dat een Wmo-professional inschat welke ondersteuningsvorm passend is bij de geïnventariseerde ondersteuningsbehoefte.

Het mag duidelijk zijn dat de benadering van de rechtbank in de eerste plaats hoge eisen stelt aan het gemeentelijk beleid. Dit moet inzichtelijk zijn en objectieve (toetsbare) criteria bieden aan de hand waarvan kan worden vastgesteld in welke situatie een ondersteuningsvorm wordt ingezet en hoe de omvang van de ondersteuning wordt bepaald. Met name bij begeleiding ligt daar nog een uitdaging voor veel gemeenten. Verder zal het proces van onderzoek, resulterend in de indicatie, methodisch verantwoord en consistent moeten plaatsvinden en vervolgens gedocumenteerd. Het lijkt me noodzakelijk dat er daarbij gebruik wordt gemaakt van formats die het onderzoeksproces ondersteunen.

Wmo-consulent voldoende deskundig
Namens cliënt is in de procedure naar voren gebracht dat de Wmo-consulent niet deskundig genoeg was om te indiceren en dat het college een psycholoog of gedragswetenschapper had moeten betrekken. Dit betreft stap 6 in het Wmo-onderzoek (wat overigens niet echt een stap is, maar meer een randvoorwaarde bij elke stap in het onderzoek). De rechtbank gaat hier niet in mee en verwijst naar vaste rechtspraak van de CRvB waaruit blijkt dat advies van een deskundige (alleen) moet worden gevraagd, als het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist. Vanuit het dossier en het eigen onderzoek beschikte het college echter over voldoende informatie en was er geen aanleiding om specifiek deskundig oordeel en advies in te winnen, aldus de rechtbank.

Met name in situaties waarbij het gaat om complexe problematiek waarbij beschermd wonen of een gespecialiseerde vorm van begeleiding wordt ingezet, slaat in de praktijk vaak de twijfel toe. Moet er niet voor de zekerheid advies van een deskundige worden ingewonnen? Als er echter voldoende zicht is op de beperkingen van een cliënt en met welke voorzieningen deze kunnen worden gecompenseerd, dan is het onderzoek van de Wmo-consulent een toereikende basis voor de besluitvorming.  

N.B. Dat wil vervolgens niet zeggen dat de inschatting van de professional voldoende is om de keuze voor een ondersteuningspakket te motiveren, zoals hiervoor al is besproken. De professional zal de gemaakte keuzes inzichtelijk moeten maken aan de hand van objectieve en toetsbare criteria.

Conclusie
De uitspraak van de rechtbank bevestigt opnieuw dat het Wmo-onderzoek stapsgewijs en in de juiste volgorde moet plaatsvinden en dat het onderzoek de aard en omvang van de ingezette ondersteuning gedetailleerd en op navolgbare wijze in beeld moet brengen.

*Naast deze uitspraak betreft het:
ECLI:NL:RBGEL:2019:1587
ECLI:NL:RBGEL:2019:1588
ECLI:NL:RBGEL:2019:1589
ECLI:NL:RBGEL:2019:1590
ECLI:NL:RBGEL:2019:1591
ECLI:NL:RBGEL:2019:1592
ECLI:NL:RBGEL:2019:2372