Het college heeft besloten dat cliënt met haar pgb geen zorg meer mag inkopen bij  een bepaald zorgcentrum, omdat de door het zorgcentrum verleende zorg van onvoldoende kwaliteit is. In het besluit is meegedeeld dat de indicatie niet wordt ingetrokken, maar dat de betaalbaarstelling van het pgb aan cliënt tijdelijk zal worden stopgezet. Het betreffende zorgcentrum is het niet eens met het besluit. 

De CRvB oordeelt dat het zorgcentrum in deze situatie kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent volgens de CRvB niet automatisch dat het belang van die derde enkel een afgeleid belang is. Onderzocht moet worden of die derde, los van de contractuele relatie, ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.

Door de voorwaarde dat het pgb niet mag worden besteed bij het zorgcentrum, heeft dit besluit voor het zorgcentrum directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie met cliënt. Aannemelijk is dat het zorgcentrum door het besluit wordt geraakt in haar vermogenspositie. 

Voorafgaand aan de uitspraak van de CRvB heeft de advocaat-generaal (AG) Widdershoven op verzoek een conclusie geschreven waarin hij een vijftal vuistregels formuleert voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang. Zie hier de conclusie van de AG.

In deze uitspraak van de grote kamer gaat het over de wijze waarop de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uiteindelijk omgaat met de conclusie van raadsheer advocaat-generaal Widdershoven inzake afgeleid beleid d.d. 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474). In de grote kamer hebben zitting voormalig lid van het bestuur van de CRvB en huidig staatsraad Venema, voormalig senior raadsheer in de CRvB Van Male, voormalig voorzitter van het bestuur van de CRvB en huidig voorzitter van het bestuur van het CBb Simons, voorzitter van de Afdeling Van Ettekoven en staatsraad Van Altena, tevens plaatsvervanger in de beide andere colleges. We mogen er dan ook gevoeglijk van uitgaan dat hier weinig ruis meer zal zitten in de rechtseenheid van de diverse appèlcolleges.

In een zeer uitgebreid betoog werkt Widdershoven aan de hand van de opvattingen van een aantal gezaghebbende auteurs en op basis van een analyse van de rechtspraak van de CRvB, de Afdeling en het CBb toe naar een handzame methode om het leerstuk van afgeleid belang van een nieuwe duiding voor de rechtspraktijk vorm te geven. Bovendien lardeert hij een en ander met eigen inzichten. Hij formuleert aldus uiteindelijk vijf vuistregels. Deze luiden als volgt:

1. Afgeleid belang is niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en ook mogelijk ook in andere gevallen.
2. Afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van [de] eerstbetrokkene.
3. Afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
4. Afgeleid belang kan aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt aan dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met die eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is.
5. In plaats van de verwevenheidscorrectie die de Afdeling thans soms toepast om de bestuurder/enig aandeelhouder als belanghebbende aan te merken als alleen hij en niet de vennootschap zelf beroep tegen het besluit heeft ingesteld, moet zij dat beroep toerekenen aan de vennootschap.

Hoewel de eerste drie vuistregels allemaal wijzen in een richting die samengevat kan worden onder de noemer ‘verruiming van de toegang tot de bestuursrechter’ en hieruit zelfs de indruk zou kunnen ontstaan dat het leerstuk van afgeleid belang nauwelijks nog toegang zou moeten vinden, zegt Widdershoven zelf in de eerste zin van zijn toelichting op vuistregel 4 dat die indruk onjuist is. Hij onderbouwt deze stelling overigens ook overtuigend, waarbij onder meer opvalt dat hij onverminderd blijft hechten aan deze traditionele opvatting over afgeleid belang, aangezien het niet zo mag zijn dat het vraagstuk van openbare orde, dat het belanghebbendebegrip immers is, op eenvoudige wijze zou kunnen worden ‘weggecontracteerd’. Ik acht dit een uitermate belangrijke nuancering van het idee dat uit de eerste drie vuistregels bij oppervlakkige beschouwing al (te) snel zou kunnen rijzen. Vuistregel 5 is van een andere aard en is meer dogmatisch van karakter, bovendien ziet deze regel op de rechtspraak van de Afdeling (ABRvS 19 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5511) en het CBb (CBb 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:293) en (voor zover mij bekend) niet op die van de CRvB.

De casus
Het gaat hier om een instelling voor beschermd wonen, die door het bestuursorgaan als zodanig slecht functionerend wordt beoordeeld dat verdere besteding van aan cliënten verstrekte pgb’s bij de desbetreffende instelling niet langer wenselijk wordt geacht. Dat wordt in de aan de cliënten gerichte beschikkingen ook kenbaar gemaakt. Het gaat hier dus feitelijk niet om de beëindiging van een pgb van één of meer cliënten als zodanig, maar om de aan cliënten gerichte besluitvorming dat besteding van het pgb bij deze instantie niet langer toegestaan is. Dat is een mededeling die – los van een eventueel afgeleid belang via een contractuele relatie – de instelling ook raakt in de goede naam. Dat door de reikwijdte van art. 8 EVRM beschermde belang acht Widdershoven op zichzelf voldoende reden voor toegang tot de procedure. Hij is van mening dat vuistregel 1 reeds tot deze conclusie leidt, maar voor wie daaraan twijfelt biedt in dit geval vuistregel 3 voldoende reden. Immers, het handelen van de instelling is de rechtstreekse aanleiding van de besluitvorming en de instelling moet hierover dan ook haar zegje kunnen doen. In dit verband is relevant dat er in theorie sprake zou kunnen zijn van een onrechtmatige daad en het niet de bedoeling is dat de bestuursrechter iemand de toegang weigert die op grond van hetzelfde feitencomplex vermoedelijk wel toegang tot de burgerlijke rechter zou kunnen geven (het zogenaamde ‘congruentievereiste’). Mogelijke bezwaren tegen het voorgaande vanuit een oogpunt van ongewenste ‘bemoeizucht’ (terminologie uit de conclusie) wegen volgens Widdershoven minder zwaar en moeten desgewenst dan maar via een wijziging van de Wmo worden ondervangen, waarin daarover specifiek iets zou moeten worden bepaald.

De CRvB dient zich in de hier voorliggende kwestie uit te spreken over de vraag of de instelling voor beschermd wonen al dan niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb kan worden beschouwd. In het bestreden besluit – dat aan een bewoonster van de instelling is gericht – is gesteld dat het aan die bewoonster toegekende persoonsgebonden budget niet meer mag worden besteed bij de desbetreffende instelling. De indicatie wordt weliswaar niet ingetrokken, maar de betaling wordt wel tijdelijk stopgezet. Duidelijk is dat er sprake is van een contractuele relatie tussen de bewoonster en de instelling. In de traditionele benadering van de CRvB van belanghebbendheid ging het hier om een afgeleid belang dat niet tot ontvankelijkheid leidde. Zo oordeelde op 8 maart 2016 ook de voorzieningenrechter van de rechtbank (Rechtbank Rotterdam 08-03-2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1708). In de hiertegen gerichte gronden van het hoger beroep wordt aangevoerd dat de negatieve beoordeling het risico op een faillissement met zich meebrengt en dat daarmee de fundamentele rechten op arbeid en eigendom in het geding zijn.

De CRvB parafraseert vervolgens in r.o. 4.1 de door de advocaat-generaal geformuleerde vuistregels 1 en 3 en stelt in r.o. 5.2.2 het volgende: “Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.” En hij concludeert in de volgende r.o. 5.3: “In het primair besluit is het pgb voor de cliënte van appellante in stand gelaten, maar is daaraan de voorwaarde verbonden dat het niet mag worden besteed bij appellante. Door deze voorwaarde heeft dit besluit voor appellante directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die zij met deze cliënte heeft. Aannemelijk is dat zij door dat besluit wordt geraakt in haar vermogenspositie. Zij is reeds daarom bij dat besluit belanghebbende.” Zonder de conclusie expliciet te herhalen gaat het volgens de CRvB in deze aangelegenheid om een situatie die valt onder reikwijdte van vuistregel 1, aangezien wordt aangegeven dat er met de “directe financiële gevolgen” en het “geraakt [zijn] in haar vermogenspositie” (beide in r.o. 5.3) sprake is van “een zelfstandig eigen belang” (r.o. 5.4), dat zijn immers de bewoordingen van die vuistregel. Heel expliciet is de CRvB echter niet over de vraag of het hier om een zakelijk of om een fundamenteel recht gaat, dan wel om een ‘overig geval’. In de conclusie laat Widdershoven zich daar evenmin heel expliciet over uit, maar het is alleszins denkbaar dat hij aan de restcategorie gedacht heeft, blijkens zijn opmerking in voetnoot 179 waarin hij aangeeft dat het niet om de rechten op eigendom en arbeid gaat. Bovendien zou ook het feit dat hij de in vuistregel 3 neergelegde restcategorie er nog bij betrekt in die richting kunnen wijzen. De CRvB komt aan vuistregel 3 niet toe en heeft aan vuistregel 1 genoeg.

Tegen de uit het voorgaande voortvloeiende mogelijkheid om in dit geval zelfstandig een procedure te entameren kan op zichzelf niet zoveel ingebracht worden. De CRvB blijkt de conclusie van de advocaat-generaal te volgen en die conclusie laat voor de onderhavige casus moeilijk een andere interpretatie toe dan  die van de CRvB. Bovendien zijn de argumenten van Widdershoven als zodanig ook voldoende overtuigend om in te kunnen stemmen met het feit dat de CRvB diens conclusie zo nadrukkelijk volgt. Enigszins jammer is wel dat de precieze insteek die leidt tot de gevolgtrekking van ontvankelijkheid niet helemaal expliciet wordt weergegeven.

Ten aanzien van de mogelijke vrees dat met deze benadering gegeven zou zijn dat elke met een pgb ingehuurde Wmo-ondersteuner (of Wlz-ondersteuner) te allen tijde tegen een pgb-besluit van de cliënt/verzekerde met succes een rechtsmiddel kan aanwenden merk ik op dat dit volgens mij zeker niet het geval is. Vuistregel 4 blijft naar mijn inschatting namelijk onverminderd relevant voor het gros van de gevallen. Geen (of een geringere) indicatie betekent geen (of een geringere) voorziening. Dat daardoor contracten zullen moeten worden beëindigd (of bijgesteld) maakt nog niet dat er in dergelijke gevallen ruimte is voor doorbreking van de oude hoofdregel inzake afgeleid belang, die in vuistregel 4 is neergelegd. De onderhavige kwestie is eenvoudigweg allesbehalve standaard. Er hoeft bij colleges volgens mij dan ook geen gegronde vrees te bestaan dat deze uitspraak het aantal tot de procedure toe te laten appellanten schrikbarend zal doen stijgen.

Afronding
De CRvB heeft in deze uitspraak nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de vuistregels 1 en 4 (en misschien 3, hoewel dat niet blijkt). De vuistregels 2 en 5 zijn niet aan de orde geweest. Wat dat betreft is het dus nog even afwachten. Het gaat hier echter om een uitspraak van de grote kamer. Juist vuistregel 2 ziet op een al bestaande rechtspraaklijn bij de Afdeling en het CBb. Het valt derhalve niet direct in te zien dat deze vuistregel in voorkomende gevallen niet zal worden gevolgd. Vuistregel 5 tot slot houdt, kort gezegd, een afschaffing in van de oplossing van een procesrechtelijke spagaat, waar echter een zeer afdoende alternatief voor is geschetst. Ook op dit punt lijkt het derhalve alleszins opportuun om te verwachten dat de conclusie van de advocaat-generaal leidend zal zijn.