Een Nederlandse cliënt keert, na vijf jaar in Engeland te hebben gewoond, met haar dochter terug naar Nederland en verzoekt de gemeente om toegang tot maatschappelijke opvang. Het college heeft dit afgewezen omdat cliënt niet voldoet aan de gestelde voorwaarden. De rechtbank beoordeelt achtereenvolgens of cliënt ingezetene is van Nederland, of zij behoort tot de doelgroep van de Wmo 2015 en of cliënt in staat is zich te handhaven in de samenleving.

Ingezetenschap
Volgens artikel 1.2.1 Wmo 2015 kan een ingezetene van Nederland aanspraak maken op voorzieningen die voortvloeien uit de Wmo. In de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 is niet toegelicht hoe het begrip ingezetene uitgelegd moet worden. De rechtbank sluit aan bij de uitleg die de Hoge Raad aan het begrip 'ingezetene' heeft gegeven. Dat betekent dat aan de hand van alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval een duurzame band van persoonlijk aard moet bestaan tussen de betrokkene en Nederland. Nu cliënt staat ingeschreven in de Basisregistratie personen (BRP) en de intentie heeft om langer in Nederland te blijven, kan zij als ingezetene worden aangemerkt. 

Geen aanleiding voor maatschappelijke opvang
Cliënt heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij vanwege problemen haar thuissituatie in Engeland heeft verlaten en dat zij zich niet op eigen kracht zou kunnen handhaven in de samenleving. Het enkele feit dat het cliënt tot nu toe niet is gelukt om woonruimte te vinden, is onvoldoende om anders te oordelen.

De rechtbank is van oordeel dat in dit geval uit artikel 8 van het EVRM geen verplichting voortvloeit om cliënt en haar kind – ondanks dat zij niet voldoen aan de in de Wmo 2015 gestelde voorwaarden – toch toe te laten tot de opvang. Daarbij is van belang dat cliënt, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich niet op eigen kracht kan handhaven in de samenleving in Engeland of Nederland. Ook heeft cliënt niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat kan worden geacht om op eigen kracht de voorzieningen te treffen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht van haar kind op privéleven.

Zoals in de hiervoor opgenomen uitspraak ook genoemd is komt iedere ‘ingezetene van Nederland’ op grond van de Wmo in aanmerking voor een maatwerkvoorziening (dit volgt uit artikel 1.2.1 Wmo 2015). Dat betekent dus dat als je geen ingezetene bent, je geen beroep kunt doen op de Wmo 2015. Tot zo ver behoorlijk duidelijk. Het was alleen nog duidelijker geweest als de wetgever ook had toegelicht wat binnen de Wmo precies onder ‘ingezetene’ verstaan moet worden. Helaas heeft de wetgever dit niet gedaan.

Rechtbank sluit aan bij ingezetenenbegrip uit AKW
De rechtbank Rotterdam sluit in de hier besproken uitspraak aan bij de uitleg die de Hoge Raad eerder heeft gegeven aan de begrippen ‘ingezetene’ en ‘woonplaats’ (zie ECLI:NL:HR:2011:BP1466). In die zaak ging het over de vraag of iemand als ‘ingezetene’ in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangemerkt kon worden. Volgens de AKW is een ‘ingezetene’ iemand die in Nederland woont (artikel 2 AKW). ‘Waar iemand woont en waar een lichaam gevestigd is, wordt naar de omstandigheden beoordeeld’, aldus artikel 3 AKW.

De Hoge Raad komt tot de conclusie dat waar iemand ‘woont’ beoordeeld moet worden aan de hand van ‘alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval’. Volgens vaste rechtspraak betekent dit dat die omstandigheden zodanig moeten zijn dat sprake is van een ‘duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland’. Voor het hebben van een ‘duurzame band’ is het niet noodzakelijk dat de band met Nederland sterker is dan met een ander land. Het is daarom mogelijk dat iemand als ingezetene in de zin van artikel 2 AKW aangemerkt wordt, zonder dat het ‘middelpunt van zijn maatschappelijk leven zich in Nederland bevindt’ (volgt uit HR 22 december 1971, nr. 16650, BNB 1973/120).

Op basis van bovenstaande uitleg oordeelt de rechtbank Rotterdam in de onderhavige zaak dat op grond van ‘alle omstandigheden van het geval’, de cliënt en haar kinderen als ‘ingezetenen’ aangemerkt moeten worden. Het is wat mij betreft nog maar de vraag of de rechtbank terecht de uitspraak van de Hoge Raad gebruikt ter onderbouwing van haar oordeel.

De Wmo is geen verzekeringswet
De Hoge Raad heeft bij de uitleg van de begrippen uit de AKW namelijk rekening gehouden met het feit dat de wetgever met het woonplaatsbegrip in de volksverzekeringswetten (zoals de AKW) heeft willen aansluiten bij het ‘fiscale woonplaatsbegrip’. De Wmo is geen volksverzekeringswet, maar een ‘voorzieningenwet’. Een belangrijk verschil tussen een verzekeringswet en een voorzieningenwet is dat er bij een verzekeringswet een ‘recht’ op een voorziening bestaat. Binnen de Wmo kun je slechts ‘aanspraak maken op’ een voorziening. Het is daarom naar mijn idee niet zonder meer logisch dat de rechtbank bij een Wmo-zaak aansluit bij de uitleg die de Hoge Raad hier in het kader van de AKW aan de begrippen geeft.

Een ander verschil tussen de AKW en de Wmo is dat de AKW een speciale bepaling kent waarmee de mogelijkheid gecreëerd is om geschillen inzake het ‘ingezetenebegrip’ ter cassatie aan de Hoge Raad voor te leggen (zie artikel 31 AKW). Deze mogelijkheid is geschapen om te voorkomen dat het begrip verschillend wordt uitgelegd in belastingrechtzaken en zaken betreffende de AKW. De Wmo kent een dergelijke ‘cassatiebepaling’ niet. Het is dan ook maar de vraag of het wel de bedoeling is geweest van de wetgever om de begrippen ‘ingezetene’ en ‘woonplaats’ voor de Wmo en de AKW op een zelfde manier uit te leggen.

Aansluiten bij begrip woonplaats uit het Burgerlijk Wetboek?
Naar mijn idee was het logischer geweest als de rechtbank voor de uitleg van het begrip ‘woonplaats’ was aangesloten bij artikel 1:10 BW, zoals dit ook het geval is in de Jeugdwet (zie artikel 1.1 Jeugdwet). Dat aangesloten zou zijn bij de definitie die de Jeugdwet hanteert ligt naar mijn idee meer voor de hand aangezien de Wmo en de Jeugdwet beiden geen verzekeringswetten zijn, in tegenstelling tot de AKW. Bovendien heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Jeugdwet beoogd om de definities in beide wetten daar waar mogelijk gelijkluidend te laten zijn.

Als de rechtbank was aangesloten op het begrip ‘woonplaats’ uit artikel 1:10 BW was de uitkomst hier waarschijnlijk overigens hetzelfde geweest. Op grond van het BW zijn namelijk uiteindelijk ook de feitelijke omstandigheden doorslaggevend bij het vaststellen van de woonplaats. Dit betekent dat een inschrijving in de BRP niet hoeft te betekenen dat iemand ook zijn juridische woonplaats in die gemeente heeft. In de zaak waar de rechtbank Rotterdam over oordeelde verbleven de cliënt en haar kinderen op het moment van het afgewezen besluit al ruim vier maanden in Nederland. Je zou dan naar mijn idee op grond van het BW kunnen concluderen dat hun feitelijke woonplaats in Nederland lag (ondanks een eventuele inschrijving in de BRP). Daarmee zouden zij zich naar mijn idee al kunnen ‘kwalificeren’ als ingezetenen van Nederland.

Meer duidelijkheid over de juiste uitleg van het begrip ingezetene binnen de Wmo zal moeten komen van de CRvB. Hopelijk volgt er naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam nog een hoger beroep.