Cliënt heeft 300 minuten huishoudelijke hulp per week nodig. Het college heeft 120 minuten hulp per week toegekend, omdat cliënt zelf een particuliere hulp voor 180 minuten per week inschakelt en kan bekostigen. Dit maakt volgens het college dat cliënt op eigen kracht gedeeltelijk in de compensatie van haar beperkingen kan voorzien. 

De CRvB oordeelt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat cliënt de kosten van particuliere hulp voor de toekomst nog moet maken. De rechtbank heeft dus met juistheid geoordeeld dat cliënt haar beperkingen voor de periode waarop de aanvraag ziet dus niet al gedeeltelijk zelf heeft opgelost.

Daarnaast ziet de CRvB geen ruimte om op grond van eigen kracht als bedoeld in artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015, rekening te houden met de financiële mogelijkheden van cliënt om de ondersteuning zelf te bekostigen. De CRvB leidt dit af uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015. De staatssecretaris van VWS heeft in de nota naar aanleiding van het verslag meegedeeld dat de regering van mening is dat maatschappelijke ondersteuning voor een ieder toegankelijk moet zijn, ongeacht de hoogte van het inkomen en/of vermogen... De gemeente kan de financiële mogelijkheden van een cliënt op grond van dit wetsvoorstel wel betrekken door een eigen bijdrage te vragen binnen de grenzen die door de regering worden bepaald in een algemene maatregel van bestuur (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 24). Ten slotte volgt uit de memorie van toelichting dat een gemeente de aanvraag van een cliënt die een voorziening zelf, zonder tussenkomst van de gemeente, zou kunnen bekostigen gelet op de hoogte van het inkomen en vermogen in relatie tot de eigen bijdrage, niet op die grond mag afwijzen. Dat neemt niet weg dat de gemeente in het gesprek met financieel draagkrachtige cliënten natuurlijk wel mag wijzen op de mogelijkheid de voorziening zelf te financieren. Als de cliënt dat wil en ook in staat is om dat zelf te organiseren, kan dat de juiste weg zijn. De cliënt kiest er dan voor de voorziening zelf buiten de gemeente om te regelen (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 45). Hier is in deze situatie geen sprake van, nu cliënt juist wel een maatwerkvoorziening wil.

In deze uitspraak gaat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in op de betekenis van de term ‘eigen kracht’ uit de Wmo 2015. Mede gelet op de recente en aanstaande wijzigingen rondom de invoering van het abonnementstarief voor de eigen bijdrage verdient deze uitspraak een bespreking.

Casus
In deze zaak had het college een aanvraag voor hulp bij het huishouden gedeeltelijk afgewezen onder verwijzing naar de veronderstelde eigen kracht van de aanvrager. Uit het onderzoek van het college bleek namelijk dat mevrouw weliswaar vijf uur per week huishoudelijke hulp nodig heeft, maar ook dat zij voorafgaand aan de aanvraag zelf al wekelijks drie uur particuliere hulp bekostigde. Dit leidde voor het college tot de rekensom dat dan op grond van de Wmo 2015 nog maar een verantwoordelijkheid voor het toekennen van een maatwerkvoorziening met de omvang van twee uur per week resteert. Per slot van rekening was gebleken dat de aanvrager zelf al drie uur huishoudelijke hulp inkocht en dat haar financiële situatie dat ook toeliet. Daarmee stond voor het college vast dat mevrouw zelf een deel van haar probleem kon oplossen.

De rechtbank Den Haag ging niet met deze redenering mee, omdat het college ten onrechte rekening hield met de financiële situatie van betrokkene. Het kan volgens de rechtbank niet de bedoeling zijn dat iemand zelf een deel van een geïndiceerde maatwerkvoorziening bekostigt. Bovendien zag de aanvraag toe op een periode in de toekomst (waarvan geldt dat mevrouw haar probleem per definitie nog niet had opgelost door zelf een deel van de benodigde hulp te betalen). Om deze redenen oordeelde de rechtbank dat het college gewoon de volledige vijf uur huishoudelijke hulp per week als maatwerkvoorziening diende te verstrekken. Het college stelde hoger beroep in, maar de CRvB liet de uitspraak van de rechtbank in stand.

In deze noot zal ik ingaan op deze uitspraak in het licht van de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 en van de eerdere rechtspraak van de CRvB over de betekenis van het begrip ‘eigen kracht’. Daarna zal ik de ontwikkelingen rondom de invoering van het abonnementstarief bespreken. Deze maatregel verlaagt de eigen bijdrage voor maatwerkvoorzieningen voor een groot deel van de doelgroep, waardoor verwacht wordt dat meer mensen een beroep gaan doen op voorzieningen uit de Wmo 2015. Dit roept momenteel bij veel gemeenten de vraag op in hoeverre ze een maatwerkvoorziening kunnen weigeren als de aanvrager de benodigde voorziening eerder zelf al betaalde.

Wettelijke betekenis 'eigen kracht' en lijn in rechtspraak CRvB
De CRvB geeft in r.o. 4.2-4.3 aan waarom de uitspraak van de rechtbank juist was. In de eerste plaats onderschrijft de CRvB het oordeel van de rechtbank dat betrokkene haar beperkingen voor de periode waarop de aanvraag ziet niet zelf al gedeeltelijk heeft opgelost, omdat ze de kosten van de particuliere hulp voor de toekomst nog moet maken. Over deze toekomstige kosten oordeelt de CRvB vervolgens dat uit de besluitvorming van het college blijkt dat binnen de beoordeling van de eigen kracht (zoals bedoeld in artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015) rekening is gehouden met de financiële mogelijkheden van de aanvrager om de gevraagde ondersteuning zelf te bekostigen. De CRvB concludeert dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 blijkt dat hiervoor geen ruimte bestaat.

Inderdaad is de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 glashelder op dit punt. In artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 staat dat het college alleen een maatwerkvoorziening hoeft te verstrekken voor zover de burger de compensatie voor beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie niet op – onder meer- eigen kracht kan verminderen of wegnemen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat de Wmo 2015 bedoeld is voor eenieder ongeacht inkomen, en dat bedoeld is dat men alleen een inkomensafhankelijke bijdrage voor de toegekende voorziening zou gaan betalen (Kamerstukken II, 33841, nr.3, p.44). De wetgever overwoog hierover expliciet het volgende: ‘In het gesprek dat de gemeente met een cliënt voert, moet de hoogte van de eventueel verschuldigde bijdrage voor de voorziening betrokken worden. De gemeente mag de aanvraag van een cliënt die een voorziening zelf, zonder tussenkomst van de gemeente, zou kunnen bekostigen gelet op de hoogte van het inkomen en vermogen in relatie tot de bijdrage, niet op die grond afwijzen. Dat neemt niet weg, dat de gemeente in het gesprek met financieel draagkrachtige cliënten natuurlijk wel mag wijzen op de mogelijkheid de voorziening zelf te financieren. Als de cliënt dat wil en ook in staat is om dat zelf te organiseren, kan dat de juiste aanpak zijn. De cliënt kiest er dan voor de voorziening zelf buiten de gemeente om te regelen’  (Kamerstukken II, 33841, nr.3, p.45). Onder verwijzing naar deze en vergelijkbare passages uit de wetsgeschiedenis concludeert de CRvB dat zich hooguit de situatie kan voordoen dat de cliënt er zelf voor kiest om de voorziening zelf te betalen, maar dat die zich hier niet voordoet omdat de betreffende cliënt juist wel een aanvraag voor een maatwerkvoorziening voor hulp bij het huishouden heeft ingediend.

Zeker nu de wet en wetsgeschiedenis op dit punt maar voor één uitleg vatbaar zijn, kan ik de uitspraak van de CRvB goed begrijpen. Deze past overigens ook in de lijn van de rechtspraak van de CRvB ten aanzien van de Wmo 2007. In de uitspraken van 19 december 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263), 25 november 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2394) en 29 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2700) oordeelde de CRvB al op grond van de toelichting van de wetgever bij de Wmo 2007 dat het onwenselijk is als gemeenten inkomensbeleid gaan voeren en dat een individuele voorziening niet aan de aanvrager kan worden onthouden op grond van diens inkomen en vermogen.

Uitspraak in het licht van het voorstel Wet Abonnementstarief
Een interessante vraag is hoe de uitspraak van de CRvB moet worden gezien in het licht van de ontwikkelingen rondom de wijzigingen van de inkomensafhankelijke eigen bijdragen naar een vast abonnementstarief voor iedereen. Deze verandering komt voort uit het huidige Regeerakkoord, waarin een pakket aan maatregelen is aangekondigd om de stapeling van eigen betalingen in de zorg en ondersteuning van burgers te verminderen. Deze wens is ingegeven door de constatering dat mensen die nu zorg vanuit verschillende domeinen ontvangen voor hoge kosten komen te staan door de verschillende eigen bijdragen. Een van de maatregelen is het abonnementstarief: een vaste maximale eigen bijdrage van €19 per maand voor maatwerkvoorzieningen (enkele uitzonderingen daargelaten) in de Wmo 2015. Dit tarief geldt ongeacht de financiële situatie van de aanvrager. Het is de bedoeling dat de wijziging volledig wordt doorgevoerd middels een wijziging van de Wmo 2015 die op 1 januari 2020 ingaat. Al vanaf 1 januari 2019 geldt een overgangsperiode waarin door een wijziging van het Uitvoeringsbesluit al een maximering van de eigen bijdrage is vastgesteld van €17,50 per vier weken. Gemeenten hebben daarom dit jaar al te maken met de gevolgen van de wijziging.

Het wetsvoorstel ligt nog bij de Tweede Kamer en de Memorie van Toelichting is op 27 november 2018 bekendgemaakt. Hieruit blijkt dat rekening wordt gehouden met het gevolg dat het aantal mensen dat door de wijzigingen een beroep zal doen op Wmo-voorzieningen zal toenemen (Kamerstukken II, 35093, nr.3, p.3). De VNG benoemde tijdens de consultatie over het wetsvoorstel specifiek de verwachting dat met name bij huishoudelijke hulp en woningaanpassingen een hoger aantal Wmo-aanvragen verwacht kan worden. Dat ligt inderdaad voor de hand, aangezien mensen met een sterke financiële positie voorheen zo’n hoge eigen bijdrage moesten betalen dat het weinig zinvol was de voorzieningen bij de gemeente aan te vragen: via de eigen bijdrage betaalden ze de kostprijs van de voorziening (bijna) volledig zelf terug. In de nieuwe situatie kan het voor deze doelgroep aantrekkelijk zijn om bijvoorbeeld wekelijks huishoudelijke hulp te ontvangen tegen vergoeding van slechts het abonnementstarief van €19,00 per maand.

Opvallend is dat uit de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel een wat dubbele houding blijkt ten opzichte van deze verwachte aanzuigende werking. Erkend wordt dat een zekere aanzuigende werking wordt voorzien, en voor het in de gaten houden van de omvang daarvan wordt een monitor aangekondigd (Kamerstukken II, 35093, nr.3, p.6). Het te verwachten hogere aantal aanvragen als direct gevolg van de maatregel wordt aan de ene kant heel bewust voor lief genomen en meegenomen in de berekening van de kosten ervan (Kamerstukken II, 35093, nr.3, p.3). Maar tegelijkertijd bevat het wetsvoorstel een beoogde wijziging die het tegengaan van een aanzuigende werking juist mogelijk lijkt te maken. Concreet wordt namelijk voorgesteld een achtste lid toe te voegen aan artikel 2.3.5 Wmo 2015, waarin zal staan dat bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels kunnen worden gesteld over de beoordeling van het college bij de beslissing tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening. Die formulering is niet erg concreet, maar ik stuitte op de volgende toelichting op de mogelijke invulling ervan: ‘Gedacht kan worden aan het nader regelen van wat «gebruikelijke hulp» inhoudt en waar nodig kan het bestaande begrip «algemeen gebruikelijke voorziening» nader worden geduid. Aanvullend zou kunnen worden geregeld, dat diensten die iemand zelf al adequaat sinds geruime tijd betrekt om de beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen en die overlappen met de toe te kennen maatwerkvoorziening, niet hoeven te worden verstrekt. Als een cliënt bijvoorbeeld al jaren een eigen hulp heeft en, op moment van de aanvraag, nog steeds hulp heeft die activiteiten overneemt (waarmee de cliënt bij het voeren van het huishouden problemen ondervindt) dan kan de particuliere hulp als algemeen gebruikelijk  worden beschouwd’ (Kamerstukken II, 35093, nr.3, p.15).

Moet deze laatste passage worden beschouwd als weergave van een weloverwogen veranderd standpunt over het uitgangspunt van de Wmo 2015 (en de Wmo 2007) dat gemeenten geen inkomenspolitiek moeten gaan bedrijven? Die conclusie gaat wellicht te ver op basis van deze ene overweging en in het licht van het fundamentele uitgangspunt dat de Wmo 2015 juist voor eenieder toegankelijk moet zijn ongeacht inkomen. Daar komt bij dat de mogelijkheid om huishoudelijke hulp als algemeen gebruikelijke voorziening aan te merken tot nu toe in de rechtspraak juist niet is erkend. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 17 december 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:7848) en van de rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2014 (ECLI:NL:RBNNE:2014:6176) (hoewel ik daarbij wel moet aantekenen dat die uitspraken zich vooral richtten op doelgroepen waarvoor de gevraagde voorzieningen niet tot het gangbare bestedingspatroon behoorden). Het is bovendien ook de vraag in hoeverre dit onderdeel van het wetsvoorstel nog zal wijzigen tijdens de behandeling in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Maar als dit onderdeel zich op de ingeslagen weg voortzet en wordt uitgewerkt in een AMvB, dan zou dat de toekomstige discussie over het tegenwerpen van de mogelijkheid voor de burger om een (deel van een) voorziening zelf te bekostigen wel compliceren, ook in toekomstige rechtspraak.

Conclusie
De uitspraak van de CRvB is heel begrijpelijk en niet onverwacht gelet op de huidige formulering van de wet, wetsgeschiedenis en de vaste lijn in de rechtspraak over het begrip ‘eigen kracht’. Deze uitspraak bevestigt ook dat gemeenten die zich momenteel achter de oren krabben bij een toename van aanvragen voor bijvoorbeeld huishoudelijke hulp als gevolg van de huidige gemaximeerde eigen bijdrage van €17,50 per vier weken, geen oplossing kunnen vinden in het afwijzen van de aanvragen op basis van de omstandigheid dat de burger de voorziening voorheen zelf bekostigde. Wel is voor eenieder die zich bezighoudt met de Wmo 2015 van belang de ontwikkelingen rondom het wetsvoorstel over het abonnementstarief goed in de gaten te houden.