Het college heeft de bijzondere bijstand voor de kosten van curatele ingetrokken. Volgens het college heeft belanghebbende geen recht op bijstand omdat zij in detentie zit. 

Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat in acute noodsituaties de gemeente op grond van zeer dringende redenen bijzondere bijstand kan verstrekken voor woonkosten tijdens detentie. In de beleidsregels van het college is hierover ook beleid opgenomen. De rechtbank zegt in dit geval aansluiting te willen zoeken bij dit voorbeeld. Er is namelijk sprake van een vergelijkbare situatie waarin kosten onvermijdelijk doorlopen gedurende detentie. Het achterwege laten van vergoeding zou leiden tot een aanzienlijke (financiële) ontwrichting voor belanghebbende. In deze zaak staat vast dat belanghebbende door de kantonrechter onder curatele is gesteld. Het staat ook vast dat de curator kosten maakt voor zijn werkzaamheden. Deze kosten lopen op gedurende de detentie. Belanghebbende is kwetsbaar en het is noodzakelijk dat zij een curator heeft, ook tijdens detentie. Te meer in de laatste fase van detentie waarin haar terugkeer naar de samenleving geregeld moet worden. De rechtbank vindt het niet aanvaardbaar dat zij na detentie met een schuld wordt geconfronteerd die zij niet heeft kunnen voorkomen. Daarnaast speelt in deze zaak mee dat onduidelijk is gebleven of de financiële verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie voor de noodzakelijke kosten van bestaan gedurende detentie, zover strekt dat het ministerie ook verantwoordelijk is voor het betalen van de kosten van de curatele. Daarbij overweegt de rechtbank dat als het college zelf niet kan aangeven welke instantie/ afdeling verantwoordelijk is voor vergoeding van deze kosten, niet valt in te zien hoe belanghebbende geacht kan worden dit wel te weten. De rechtbank merkt in dit verband op dat ook zij, na raadpleging van publiek toegankelijke informatiebronnen, geen duidelijkheid heeft kunnen verkrijgen over de verantwoordelijke instantie. Deze onduidelijkheid mag naar het oordeel van de rechtbank niet voor rekening van belanghebbende komen. 

De rechtbank oordeelt in deze zaak dat de kosten van een curator ook via bijzondere bijstand vergoed moeten worden als belanghebbende in detentie zit. Op grond van artikel 13 Participatiewet is iemand in detentie in beginsel uitgesloten van het recht op algemene én bijzondere bijstand. De vraag is hoe de rechtbank toch tot toekenning van bijzondere bijstand komt, en of dat juridisch houdbaar is tegen de achtergrond van artikel 16 Participatiewet en het gemeentelijk beleid.

Uitsluitingsgrond detentie 

De vaste rechtspraak van de CRvB over artikel 13 Participatiewet is helder. Bij detentie bestaat geen recht op bijstand. Dut geldt voor algemene en bijzondere bijstand. De gedachte is dat de noodzakelijke kosten van het bestaan voor iemand die in detentie zit worden gedragen door de justitiële instelling (het Ministerie van Justitie en Veiligheid). Dat geldt voor uiteenlopende vormen van vrijheidsbeneming, zoals bijvoorbeeld voorlopige en vervangende hechtenis, gijzeling op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften en TBS met dwangverpleging.

Zeer dringende redenen kent geen beleidsruimte

Is bijstand in zulke situaties dan nooit mogelijk? Er is één uitzondering: artikel 16 Participatiewet, de uitzonderingsgrond van de “zeer dringende redenen”. Die ziet volgens wetgever en CRvB uitsluitend op acute noodsituaties, bijvoorbeeld levensbedreigende situaties, blijvend ernstig letsel of ernstige gevolgen voor de gezondheid. Zie TK 2002–2003, 28 870, nr. 3, p. 43–47, CRvB 27-11-2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4337 en CRvB 8-1-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:37.

Belangrijk is dat artikel 16 Participatiewet geen beleidsruimte biedt. Te weinig financiële middelen of het ontstaan van een schuld betekent niet dat er sprake is van een acute noodsituatie. Zie ook TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 46-47, CRvB 6-4-1999, nr. 98/3071 NABW, CRvB 18-5-1999, nr. 97/6960 ABW en CRvB 23-1-2001, nr. 98/8849 NABW.

Bij de beoordeling van een acute noodsituatie gaat het om een schrijnende situatie die voldoet aan het bovenstaande en waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Toch oordeelt de rechtbank dat er wel sprake is van een zeer dringende reden.

Gemeentelijk beleid is tegenwettelijk beleid

Veel gemeenten hebben beleid over het aanhouden van een woning tijdens detentie. Zo ook Amsterdam. In de beleidsregels bijzondere bijstand is bepaald dat in bijzondere gevallen, bijzondere bijstand kan worden verstrekt voor doorbetaling van woonlasten tijdens detentie, na onderzoek door het college naar de noodzakelijkheid van de kosten. Dit beleid heeft geen koppeling met artikel 16 Participatiewet, maar creëert een eigen, vaste uitzonderingscategorie op artikel 13 Participatiewet. Ondanks de wettelijke uitsluitingsgrond wordt in bepaalde, omschreven gevallen toch bijzondere bijstand verleend. Dit is dus tegenwettelijk beleid. Dat is beleid dat in strijd is met de wet, in dit geval artikel 13 Participatiewet, maar begunstigend voor belanghebbende. Tegenwettelijk beleid wordt door de rechter terughoudend getoetst. De rechter kijkt dan alleen naar de vraag of het beleid consequent en niet willekeurig wordt toegepast en of het besluit niet evident onredelijk is.

Curatele kosten tijdens detentie

Maar dat doet de rechtbank hier niet, want er was geen tegenwettelijk beleid dat ziet op betaling van de kosten van curatele tijdens detentie. De rechtbank zoekt in deze zaak aansluiting bij het Amsterdamse beleid over woonlasten bij detentie. De rechtbank redeneert dat ook de kosten van curatele tijdens detentie “onvermijdelijk doorlopen” en dat het achterwege laten van vergoeding zou leiden tot “aanzienlijke (financiële) ontwrichting”. De situatie zou daarom vergelijkbaar zijn met het niet kunnen betalen van woonlasten tijdens detentie. Vast staat dat belanghebbende door de kantonrechter onder curatele is gesteld en dat de curator kosten maakt voor zijn werkzaamheden, ook tijdens detentie. Belanghebbende is kwetsbaar en curatele is noodzakelijk, zeker in de laatste fase van detentie waarin terugkeer naar de samenleving geregeld moet worden.

Deze redenering van de rechtbank volg ik niet. Als er geen tegenwettelijk beleid is kan dit namelijk niet getoetst worden door de rechtbank. Was dit er wel geweest dan is de toetst terughoudend namelijk of het beleid consistent wordt toegepast. Maar dat doet de rechtbank niet. En dat gaat ook niet, want de casus in deze zaak valt niet onder het beleid. Dit beleid ziet namelijk alleen op de doorbetaling van woonlasten tijdens detentie. De rechtbank past eigenlijk een beleidsregel over woonlasten tijdens detentie ook toe op een volstrekt andere situatie, betaling van de kosten van een curator tijdens detentie. Vervolgens blijft alleen nog over de toetst aan artikel 16 Participatiewet. 
En daar gaat de rechtbank nog verder. De rechtbank vindt het “niet aanvaardbaar” dat belanghebbende na detentie met een schuld wordt geconfronteerd die zij niet heeft kunnen voorkomen. Dat is een cruciale draai. Dat het niet wenselijk is – zeker bij iemand die onder curatele staat – is begrijpelijk. Maar hoezo leidt dit onaanvaardbaar zijn tot een zeer dringende reden in de zin van artikel 16 Participatiewet? Alle andere argumenten zoals doorlopende kosten, schuldopbouw, kwetsbaarheid, gelden minstens zo vaak bij iemand die zijn woonlasten gedurende detentie niet kan betalen en ook daar geldt in beginsel dat het probleem door belanghebbende zelf moet worden opgelost. Het enkele feit dat kosten oplopen en een schuld ontstaat, betekent niet dat sprake is van een acute noodsituatie en dus van een zeer dringende reden in de zin van artikel 16 Participatiewet.

Feitelijk schuift de rechtbank hiermee het begrip acute noodsituatie op van een situatie met ernstige gezondheids- of bestaansgevolgen naar een situatie waarin het vooral gaat om het voorkomen van schulden. Dat past niet bij de strikte uitleg van het begrip zeer dringende reden. Die moet gaan over uitzonderlijke situaties en mag geen algemene ontsnappingscluasule zijn.

Zijn de kosten voor curatele voor de gemeente of voor het Ministerie van Justitie en Veiligheid?

Daarnaast overweegt de rechtbank - weliswaar ten overvloede - dat onduidelijk is of de financiële verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor noodzakelijke kosten van bestaan tijdens detentie ook curatelekosten omvat. Het college kan niet aangeven welke instantie verantwoordelijk is voor vergoeding van deze kosten. De rechtbank krijgt na raadpleging van publiek toegankelijke informatiebronnen evenmin duidelijkheid. Die onduidelijkheid mag volgens de rechtbank niet voor rekening van belanghebbende komen, zeker niet gelet op haar kwetsbare situatie en verslavingsproblematiek. De ondercuratelestelling en de daarmee samenhangende behandeling worden door belanghebbende in de procedure als noodzakelijk gepresenteerd.

Dat laatste – afhankelijkheid van curatele voor toegang tot noodzakelijke behandeling – nadert eerder het soort situatie waarin ernstige gevolgen voor de gezondheid aan de orde zouden kunnen zijn, dan het argument van schuldopbouw. Maar dat is niet de kern van de motivering van de rechtbank. De rechtbank geeft aan dat het college deze kosten na detentie maar op het ministerie moet verhalen voor zover het college bij het standpunt blijft dat die deze kosten moeten vergoeden. En ook dat het college in ieder geval de gemachtigde of curator had moeten informeren bij welke afdeling de kosten kunnen worden ingediend. Een juridische onderbouwing voor deze overwegingen ontbreekt. Het ligt voor de hand dat hier ook geen grondslag voor is, anders had de rechtbank die vermoedelijk wel genoemd.

Conclusie

Ook in een zaak als deze, waarin de situatie van belanghebbende onmiskenbaar schrijnend is, is geen sprake van een acute noodsituatie in de zin van artikel 16 Participatiewet. Het criterium is en blijft streng, gericht op uitzonderlijke situaties met levensbedreigende of vergelijkbare ernstige gevolgen voor de gezondheid. Bovendien moet die situatie alleen maar op te heffen zijn door de verlening van bijstand. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Dat de rechtbank de situatie van schuldopbouw vanwege de doorlopende curatelekosten als “onaanvaardbaar” kwalificeert, levert geen acute noodsituatie op. Het is niet mogelijk om artikel 16 Participatiewet op deze manier op te rekken.

Wat kunnen gemeenten dan wel? Tegenwettelijk beleid opstellen ten gunste van belanghebbenden op grond waarvan in specifiek omschreven schrijnende situaties, ondanks artikel 13 Participatiewet, toch (bijzondere) bijstand kan worden verleend. Dergelijk beleid – zoals het Amsterdamse beleid over woonlasten bij detentie – wordt door de rechter terughoudend getoetst. De werkelijke ruimte voor bescherming in detentiesituaties ligt daarom eerder in zulke beleidsregels dan in een (te) ruime lezing van artikel 16 Participatiewet. Nu er geen tegenwettelijk beleid was over betaling van de kosten van curatele tijdens detentie had de rechtbank geen beleid om aan te toetsen. Het overeenkomstig toepassen van een beleidsregel op een andere situatie is volgens mij niet juist. Ik waag het dan ook te betwijfelen of de CRvB in een mogelijk hoger beroep de door de rechtbank gedane uitspraak in stand zou laten.

 

Een schriftelijke aanvraag met een verzoek om bijstand moet worden beoordeeld als aanvraag en niet als melding. Als een aanvraag voldoet aan wettelijke eisen, moet het college daarop een besluit nemen. Bij een onvolledige aanvraag moet een hersteltermijn worden geboden. 

Het college kan een verzoek om vrijstelling van de arbeids- en re-integratieverplichtingen op grond van de Participatiewet niet uitsluitend afwijzen onder verwijzing naar een afwijzing van een Wajong-aanvraag of een sociaal-medische beoordeling van het UWV die in een ander wettelijk kader is verricht, zoals de indicatie banenafspraak. Het college dient zelfstandig te beoordelen of een belanghebbende volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is door een eigen medisch- en arbeidsdeskundig onderzoek te laten verrichten.

Als belanghebbende geen deugdelijke financiële gegevens, zoals jaarrekeningen of een eigen administratie, overlegt waardoor de levensvatbaarheid niet kan worden vastgesteld, mag het college zich baseren op de reeds beschikbare gegevens en de aanvraag afwijzen. In dat geval is het college niet gehouden een aanvullend deskundigenonderzoek te laten verrichten.Het evenredigheidsbeginsel verplicht niet tot kredietverlening op grond van het Bbz 2004 wanneer belanghebbende onvoldoende gegevens verstrekt en de levensvatbaarheid van zijn onderneming niet aannemelijk maakt, ook niet bij dreigend faillissement.

De belanghebbende moet aannemelijk maken dat geen uitzicht bestaat op inkomensverbetering. Daarvan is niet reeds sprake omdat belanghebbende langdurig werkloos is. Indien medische stukken geen blijvende arbeidsbeperkingen aantonen, geen inzicht wordt gegeven in verrichte inspanningen om het inkomen te verbeteren en evenmin sprake is van aantoonbare structurele belemmeringen of mislukte re-integratietrajecten, is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat uitzicht op inkomensverbetering ontbreekt.

Wij roepen alle lezers van deze nieuwsbrief op om ons relevante Participatiewet-uitspraken van rechtbanken toe te zenden. Deze worden namelijk lang niet allemaal gepubliceerd via www.rechtspraak.nl.

Alle uitspraken die in deze nieuwsbrief verschijnen, worden tevens verwerkt in Schulinck Participatiewet.

Wil je meer weten over Schulinck Participatiewet, lees dan de productinformatie.