Dit is een mooie uitspraak over de exceptieve toetsing van een algemeen verbindend voorschrift (verder te noemen: avv) aan het evenredigheidsbeginsel. De belanghebbenden voeren aan dat de gemeentelijke verordening individuele inkomenstoeslag (een avv) in strijd is met de Participatiewet. Daarbij doen zij een beroep op het evenredigheidsbeginsel dat is opgenomen artikel 3:4 lid 2 Awb. Daarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zij betogen dat het bestreden besluit tot afwijzing van de aanvraag om individuele inkomenstoeslag niet stand kan houden omdat de verordening waar het besluit op is gebaseerd daar geen deugdelijke grondslag voor biedt. In artikel 3 van de verordening is bepaald dat tijdens de referteperiode van 5 jaar het inkomen (per maand) maximaal 102% van de bijstandsnorm mag zijn. Nu blijkt dat tijdens de hele referteperiode het inkomen van belanghebbende in slechts één maand hoger is geweest. Zij vinden dat zij door de afwijzing onevenredig zwaar zijn benadeeld.
Exceptieve toetsing van algemeen verbindend voorschriften (avv’s)
In deze kwestie wordt gesteld dat artikel 3 van de gemeentelijke verordening zelf niet deugt en het besluit dat daarop is gebaseerd daardoor ook niet. Anders dan een wet in formele zin (die is vastgesteld door regering en Staten-Generaal) mag een avv worden getoetst aan het rechtszekerheidsbeginsel. Voor een wet in formele zin geldt een toetsingsverbod op grond van artikel 120 Grondwet (ook al gelden ook in dat geval uitzonderingen in heel uitzonderlijke gevallen, die ik hier niet zal bespreken). Lagere wetgeving zoals een AMvB, een ministeriële regeling of een verordening kan dus altijd worden getoetst. Deze niet rechtstreekse toetsing heet exceptieve toetsing. Toetsing van het bestreden besluit dat op de verordening is gebaseerd heet rechtstreekse toetsing.
Dat de avv exceptief getoetst mag worden aan het rechtszekerheidsbeginsel is door de CRvB al aangenomen in de uitspraak CRvB 1-7-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016. Hierbij ging het om toetsing van artikel 6 Besluit Participatiewet over de toekenning van het gemeentelijk budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 op basis van het toen nieuwe verdeelmodel 2015. De CRvB oordeelt dat het verdeelmodel tekortkomingen bevat. De gevolgen van het verdeelmodel waren voor de gemeente voor een groot deel niet voorzienbaar. Hierdoor werd vooral de betrokken (grote) gemeente geraakt en onevenredig financieel benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Dit kon niet de bedoeling zijn. De CRvB oordeelt dat om die reden artikel 6 Besluit Participatiewet en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage van dat Besluit om die reden buiten toepassing moesten worden gelaten. Het gevolg daarvan is dat het bestreden besluit wordt vernietigd.
De wijze waarop de exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel plaatsvindt
Allereerst gaat de rechter kijken of de gewraakte bepaling in de avv in strijd is met de hogere wetgeving waar die op is gebaseerd. De verordening individuele inkomenstoeslag is gebaseerd op de artikelen 8 (opdracht verordening) en 36 Participatiewet (individuele inkomenstoeslag). De CRvB oordeelt dat artikel 3 van de verordening verenigbaar is met de Participatiewet. Daarna wordt getoetst of aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van artikel 3 van de verordening zodanig ernstige gebreken kleven dat deze bepaling niet als grondslag kan dienen voor het nemen van beslissingen in concrete gevallen. Hierin spelen algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtzekerheidsbeginsel, een belangrijke rol.
Stappenplan toetsing aan evenredigheidsbeginsel
Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet de rechter als volgt toetsen:
- is de verordening geschikt om het daarmee te dienen doel te bereiken;
- is de verordening noodzakelijk om het daarmee te dienen doel te bereiken of is voor de belanghebbende een lichtere manier mogelijk met vergelijkbaar resultaat;
- zijn de daarbij betrokken belangen evenwichtig afgewogen (staan de gevolgen van de verordening voor een belanghebbende in verhouding tot het doel van het besluit?).
Ruime beslissingsruimte in verband met politiek-bestuurlijke afwegingen
Bij de toetsing van een avv moet de rechter rekening houden met de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft. Die beoordeling is terughoudend, meestal als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. De CRvB oordeelt in de onderhavige kwestie dat het niet de taak van de rechter is om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Voor de weging van die belangen geldt wel dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het avv meer in grijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten in het geding zijn.
De CRvB oordeelt verder dat de Participatiewet de gemeenteraad veel ruimte heeft gegeven bij het invullen van de begrippen “langdurig” en “laag” in artikel 3 van de verordening individuele inkomenstoeslag. Hierdoor heeft de gemeenteraad in het onderhavige geval de referteperiode vast mogen stellen op 5 jaar en het inkomen op 102% van de bijstandsnorm. Dit is het resultaat van een door de rechter als uitgangspunt te respecteren politieke-bestuurlijke afweging. De rechter mag niet op de stoel van de gemeenteraad gaan zitten. Aan de voorwaarden voor recht op inidividuele inkomenstoeslag hebben belanghebbenden nu eenmaal niet voldaan. De gevolgen zijn niet onevenredig. Ook al was hun inkomen slechts gedurende 1 maand hoger dan 102% van de bijstandsnorm.
Het gaat om het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen van besluitvorming
Eenzelfde casus speelde in CRvB 2-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:740. Als gevolg van een inkomensoverschrijding tijdens de referteperiode met een bedrag van slechts € 375,- loopt de belanghebbende € 400,- mis aan individuele inkomenstoeslag en dat achtervolgt hem ook nog eens 3 jaar (de duur van de (nieuwe) referteperiode). Ook dit nadeel is onvoldoende om de afwijzing als onevenredig te oordelen. De CRvB benadrukt dat het bij het evenredigheidsbeginsel niet gaat om het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar om het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.
Een andere zaak betrof de hoogte van de participatiepremie van artikel 10a lid 6 Participatiewet. Ook deze bepaling geeft de gemeenteraad uitdrukkelijk veel beslissingsruimte met betrekking tot de inhoud van de daarop gebaseerde verordening als bedoeld in artikel 8a Participatiewet en bij de vaststelling van de hoogte van de participatiepremie. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10a lid 6 Participatiewet blijkt dat de wetgever geen minimum bedrag aan participatiepremie voor ogen heeft gehad. Een bedrag van € 500,- per 6 maanden kan dan ook niet als onevenredig laag worden aangemerkt (zie CRvB 25-6-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1321).[1]
Gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van een avv
De CRvB overweegt in enkele uitspraken in verband met een onzorgvuldig voorbereide (artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht) of gebrekkig gemotiveerde avv nog het volgende. De enkele strijd met deze beginselen kan niet leiden tot het onverbindend verklaren van een avv. Maar als de rechter als gevolg van een gebrekkige motivering of een onzorgvuldige voorbereiding van een avv niet kan beoordelen of het in strijd is met hogere wetgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, dan kan de rechter het avv buiten toepassing laten wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel. Het op het avv gebaseerde bestreden besluit wordt in dat geval vernietigd. Zie hierover CRvB 1-7-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, ABRvS 12-2-2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, CBB 26-3-2024, ECLI:NL:CBB:2024:190 en CRvB 25-6-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1321.
Conclusie
De bestuursrechter moet een avv exceptief toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Of het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt is afhankelijk van de mate waarin het bestuursorgaan beslissingsruimte heeft, alsmede van de intensiteit van de toetsing. Vaak kan het bestuursorgaan politiek-bestuurlijke afwegingen maken. De bestuursrechter mag dan niet zijn eigen inzicht in de plaats van dat van het bestuursorgaan stellen. De toetsing van een avv is hierdoor meestal erg terughoudend. In enkele aantal gevallen heeft een avv echter onnodige of onbedoelde nadelige gevolgen voor een belanghebbende. In die gevallen kan (een bepaling van) het avv buiten toepassing worden verklaard wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het bestreden besluit wordt dan vernietigd omdat de avv daar geen deugdelijke grondslag voor biedt.
Voetnoot
[1] Zie over de toetsing van avv aan het evenredigheidsbeginsel bijvoorbeeld ook: CRvB 18-4-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:748 (politiek-bestuurlijke keuze voor vaste bedragen met betrekking tot de onderhoudseis voor het recht op kinderbijslag in het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK ) en CRvB 27-6-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192 (tegemoetkoming loonkosten als gevolg van coronamaatregelen in de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3) ten onrechte niet opgenomen voor startende ondernemer).
