In deze zaak gaat het om een door het college afgewezen verzoek om kwijtschelding van het restant van een terugvordering wegens schending van de inlichtingenplicht. Het college voert het beleid dat kwijtschelding bij terugvordering wegens schending van de inlichtingenplicht alleen mogelijk is als sprake is van dringende redenen. Dit beleid voerde het college al voor 1 januari 2013 en thans nog steeds. De terugvordering in deze zaak is al voor de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: Wet aanscherping) per 1 januari 2013 ontstaan. Het college lijkt dus op het eerste gezicht goed te zitten. Maar met de Wet aanscherping is niet onder alle omstandigheden een onbeperkte invordering mogelijk van terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenplicht. In verband hiermee strandt het besluit van het college in deze zaak. Ook al gaat het om een terugvordering die is ontstaan voor de Wet aanscherping. Deze zaak is niet alleen van invloed op dergelijke oude terugvorderingen, maar ook op terugvorderingen die onder het huidige regime vallen.

Bevoegdheid om af te zien van terugvordering

De crux in deze zaak zit erin dat colleges met de Wet aanscherping de bevoegdheid – dit is geen verplichting! – hebben gekregen om van terugvordering of van verdere terugvordering wegens schending van de inlichtingenplicht af te zien in 4 situaties (artikel 58 lid 7 Participatiewet). Dit is mogelijk als belanghebbende:

1. gedurende 10 jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan;
2. gedurende 10 jaar niet volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan, maar het achterstallige bedrag over die periode, vermeerderd met de daarover verschuldigde wettelijke rente en de op de invordering betrekking hebbende kosten, alsnog heeft betaald;
3. gedurende 10 jaar geen betalingen heeft verricht en niet aannemelijk is dat hij deze op enig moment zal gaan verrichten; of
4. een bedrag, overeenkomend met ten minste 50% van de restsom, in 1 keer aflost.

In de beleidsregels van het college is neergelegd dat het college geen gebruik maakt van de bevoegdheid om af te zien van (verdere) terugvordering in de gevallen zoals bedoeld in artikel 58 lid 7 Participatiewet (overigens wordt met verdere terugvordering invordering bedoeld). Dit is alleen anders als dringende redenen daartoe aanleiding geven. Onder de WWB ging een terugvorderings- en kwijtscheldingsbeleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten als daarin - ten minste - is bepaald dat in geval van dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering wordt afgezien (zie CRvB 20-02-2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ9330 met noot van mr. Kees-Willem Bruggeman in RSV 2007, 139). Maar die vlieger gaat thans voor terugvordering wegens schending van de inlichtingenplicht niet meer op. De CRvB overweegt dat dit beleid ten aanzien van terugvorderingen wegen schending van de inlichtingenplicht, kennelijk onredelijk is.

Allereerst constateert de CRvB dat de uitzondering wegens dringende redenen in het beleid van de gemeente betekenisloos is. Deze uitzondering is immers al – in tegenstelling tot onder de WWB - neergelegd in de wet (artikel 58 lid 8 Participatiewet). Maar het belangrijkste punt mijns inziens is dat het college de bevoegdheid van artikel 58 lid 7 Participatiewet in alle gevallen ongebruikt laat. Het college sluit immers de bevoegdheid om af te zien van (verdere) terugvordering van artikel 58 lid 7 Participatiewet altijd uit behoudens dringende redenen waartoe het college ingevolge artikel 58 lid 8 Participatiewet toch al gehouden is. Een beleidsregel, die toepassing van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid volledig uitsluit, kan de toets van een redelijke beleidsbepaling niet doorstaan.

Het college wijst ter rechtvaardiging van het gevoerde beleid op de toelichting op de beleidsregels. Daarin staat dat de volledige invordering geheel in de lijn ligt van aangescherpte handhaving en sanctionering als gevolg van de Wet aanscherping. Maar dat betoog kan het college niet baten. Dit komt omdat de CRvB een discrepantie ziet tussen het door het college gebruikte begrip fraude(vordering) en het door de wetgever gehanteerde begrip. Uit de parlementaire geschiedenis Wet aanscherping moet worden afgeleid dat “fraude” en “fraudevordering” zien op verwijtbare schendingen van de inlichtingenverplichting. Het beleid van het college raakt echter alle terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenplicht, dus ook niet-verwijtbare schendingen van de inlichtingenverplichting. De bedoeling van de wetgever kan het beleid van het college daarom niet rechtvaardigen. In ieder geval niet omdat het college dat ook toepast op vorderingen wegens niet-verwijtbare schendingen van de inlichtingenverplichting.

Heeft deze uitspraak nu ook gevolgen voor niet-verplichte terugvorderingen als bedoeld in artikel 58 lid 2 Participatiewet? Dat denk ik niet. Weliswaar zou beleid inhoudende dat alleen wordt afgezien van terugvordering wegens dringende redenen ook slechts een herhaling betekenen van het bepaalde in artikel 58 lid 8 Participatiewet. Daarmee wordt de bevoegdheid terug te vorderen – en vooral dus de impliciete bevoegdheid om af te zien van (verdere) terugvordering - niet ruim ingekleurd. Maar er is geen expliciete wettelijke bepaling waarin de wetgever voorschrijft dat het college in deze gevallen kan kiezen om af te zien van (verdere) terugvordering. Artikel 58 lid 7 Participatiewet is enkel geschreven voor de verplichte terugvordering in verband met schending van de inlichtingenplicht. Het college kan bij terugvorderen op grond van artikel 58 lid 2 Participatiewet altijd afzien van (verdere) terugvordering. Er is dus niet sprake van het volledig uitsluiten van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid. Dit omdat een wettelijk begunstigende bevoegdheid simpelweg ontbreekt, en daarom niet genegeerd kan worden in beleid. 

Toch lijkt het me wel dat colleges in ieder geval er goed aan doen om integraal nog eens te kijken naar het terugvorderingsbeleid als zij met betrekking tot de verplichte terugvordering door deze uitspraak worden geraakt. Het zou namelijk paradoxaal zijn als het gemeentelijk beleid ertoe leidt dat voor bevoegde terugvorderingen een strenger kwijtscheldingsregime geldt dan voor verplichte terugvorderingen. In de praktijk zal dit overigens doorgaans niet het geval zijn. Nog daargelaten dat het college vanwege het discretionaire karakter van een terugvorderingsbesluit altijd de rechtstreeks bij het terugvorderingsbesluit betrokken belangen moet afwegen.

Oude terugvordering

Kan het voorgaande ook belanghebbenden in deze casus baten aangezien het gaat om een terugvordering die is ontstaan voor de inwerkingtreding van de Wet aanscherping? Artikel XXV lid 5 Wet aanscherping bepaalt dat het met die wet gewijzigde artikel 58 lid 1 Participatiewet en nieuw ingevoerde leden 7 en 8 van artikel 58 niet gelden ten aanzien van vorderingen die zijn ontstaan vóór 1 januari 2013. Het oude recht blijft dus van toepassing ten aanzien van oude terugvorderingen. De wetgever heeft in de Memorie van Toelichting bovendien uitdrukkelijk gesteld dat deze alleen van toepassing is op verwijtbare vorderingen die zijn ontstaan na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping (zie TK 2011-2012, 33 207, nr. 3 p. 6).

Toch acht de CRvB artikel 58 lid 7 Participatiewet niet zonder betekenis. Het lastige in deze situatie is dat de wetgever met de Wet aanscherping een verscherping van het terugvorderingsgregime introduceert: verplicht terugvorderen in plaats van een bevoegdheid bij schending van de inlichtingenplicht. Maar anderzijds introduceert de Wet aanscherping ook een mogelijkheid om onder deze verplichte terugvordering uit te komen in 4 situaties (artikel 58 lid 7 Participatiewet). En dat is gunstiger dan het voorheen in vaste rechtspraak niet-onredelijk geoordeelde beleid - en het door dit college ook gevoerde beleid - dat behoudens dringende redenen geen kwijtschelding van terugvorderingen te verlenen. De CRvB vindt dat schuldenaren van oude terugvorderingen op dit punt niet van die begunstiging mogen worden uitgesloten, enkel vanwege toepassing van het overgangsrecht van de Wet aanscherping dat hen beoogt te beschermen.

Deze overweging van de CRvB ten aanzien van het buiten toepassing laten van het overgangsrecht heb ik nog niet eerder teruggezien in zijn uitspraken. Hoewel sprake is van een afwijking van de letterlijke tekst en interpretatie van het overgangsrecht, kan ik me goed vinden in de overweging van de CRvB. Het overgangsrecht is immers bedoeld om belanghebbenden met oude terugvorderingen te beschermen tegen het aangescherpte regime. Mij lijkt dat het neveneffect van toepassing van het overgangsrecht dat belanghebbenden worden uitgesloten van de versoepeling met betrekking tot kwijtschelding, voorbij gaat aan het doel van het bieden van bescherming door het overgangsrecht.  

Nieuw artikel 4:94a Awb

Per 1 april 2021 wordt in de Awb een algemene bevoegdheid opgenomen voor bestuursorganen tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden van een geldschuld als de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen (zie Stb. 2020, 500 en Stb. 2021, 68). Zal dit nieuwe artikel ook gevolgen hebben voor kwijtschelding van terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenplicht? Ik meen van niet. Artikel 4:94a Awb zal komen te luiden: “Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, kan een bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen.” Voor terugvorderingen is bij wettelijk voorschrift echter anders bepaald in artikel 58 lid 1 Participatiewet met als enige uitzonderingen daarop neergelegd in artikel 58 lid 7 en 8 Participatiewet. Een en ander volgt ook uit de Memorie van Toelichting op het nieuwe artikel 4:94a Awb: “De zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald» maakt de kwijtscheldingsbepaling in de Awb tot regelend recht. (...) Zo is fraude in diverse regelingen een uitsluitingsgrond voor een recht op kwijtschelding. Voor elk van deze regelingen geldt dat ze als uitputtend moeten worden beschouwd; waar bij of krachtens deze wettelijke regelingen kwijtschelding, bijvoorbeeld voor bepaalde categorieën van schuldenaren, wordt uitgesloten, vormt de nieuwe bepaling dan ook geen aanvullende bevoegdheid of recht” (zie TK 2019–2020, 35 477, nr. 3, p. 11).