In deze zaak is door belanghebbende een geüniformeerde verplichting geschonden. Namelijk de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en te behouden (artikel 18 lid 4 onderdeel a Participatiewet). Het college van de gemeente Rotterdam heeft daarom - in overeenstemming met de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ (hierna: de afstemmingsverordening) - een maatregel opgelegd van 100% voor de duur van 2 maanden.
Differentiatie naar verwijtbaarheid
De gemeente heeft de verplichting om een verordening op te stellen over de verlaging van een uitkering en de duur van de verlaging van een maatregel (artikel 18 lid 5 in samenhang met artikel 8 lid 1 onderdeel a Participatiewet). De gemeente Rotterdam heeft in artikel 8 lid 2 van de afstemmingsverordening het volgende opgenomen: ‘’Als uit houding en gedragingen van de belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij een in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet genoemde verplichting niet wil nakomen dan wel zwaar nalatig is, bedraagt de maatregel 100% gedurende 2 maanden.’’ De gemeente maakt hier dus een onderscheid naar verwijtbaarheid van de gedraging. Volgens het college heeft de belanghebbende in deze zaak zich zwaar nalatig gedragen. Ook was sprake van recidive. Daarom heeft het college, in overeenstemming met de afstemmingsverordening, een maatregel van 100% voor de duur 2 maanden opgelegd.
De wetgever heeft in artikel 18 Participatiewet geen beleidsvrijheid aan de gemeenteraad gegeven om in de afstemmingsverordening onderscheid te maken naar een eventuele graad van verwijtbaarheid. Op grond van artikel 18 lid 5 Participatiewet mogen alleen regels worden vastgesteld over de duur van de op te leggen maatregel. In deze uitspraak bevestigt de CRvB dit standpunt. In rechtsoverweging 4.6.3 overweegt de CRvB dat er geen verordenende bevoegdheid is om, naast de keuze voor de standaardduur en in gevallen van recidive, verder te differentiëren in hoogte of duur van de maatregel. Dus ook niet – zoals in deze zaak – naar de ernst van de gedraging of mate van verwijtbaarheid. Gevolg is dat artikel 8 lid 2 van de afstemmingsverordening onverbindend is verklaard en het besluit van het college geen standhoudt.
De wet en toelichting zijn helder
De uitspraak van de CRvB lijkt volledig in overeenstemming met de wet en de toelichting hierop. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het een bewuste keuze van de wetgever is geweest om ‘weinig’ beleidsvrijheid te geven (zie TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 56-58). In artikel 18 lid 9 Participatiewet is wel de mogelijkheid opgenomen om bij het volledig afwezig zijn van verwijtbaarheid geen maatregel op te leggen. De wetgever ziet echter geen aanleiding om rekening te houden met een verminderde verwijtbaarheid. Een gedraging is verwijtbaar óf niet verwijtbaar (zie TK 2013-2014, 33 801, nr. 19, p. 58-60 en 73). Dit laatste standpunt brengt ook mee dat met het omgekeerde, zware nalatigheid (zoals in deze zaak aan de orde), geen rekening mag worden gehouden. Verwijtbaar is de gedraging of hij is dit niet volgens de wetgever. Hiertussen hangt niets.
De verplichtingen uit artikel 18 lid 4 Participatiewet zijn daarbij volgens de wetgever van dusdanige aard dat direct krachtdadig en uniform optreden wenselijk is. In alle gevallen gaat het in de visie van de wetgever om zeer ernstige schending van de aan het recht op bijstand verbonden verplichtingen. Voorheen was het zelfs zo dat de maatregel standaard moest worden opgelegd voor de duur van 3 maanden voor 100%. Later is hierop teruggekomen door meer beleidsvrijheid te geven. Het college heeft de mogelijkheid gekregen zelf de bandbreedte – tussen de 1 en 3 maanden - te regelen. Uitgangspunt bij niet-nakoming van de geüniformeerde arbeidsverplichtingen blijft volgens de wetgever dat sprake moet zijn van een passende maatregel, waarbij een standaardmaatregel van verlaging met 100% gedurende 3 maanden als passend beschouwd wordt. De gemeentelijke verordening kan wel bepalen dat de verrekening van dit bedrag plaatsvindt over de maand van oplegging van de maatregel en ten hoogste de volgende 2 maanden (zie TK 2013-2014, 33 801, nr. 24, p. 4-8). Er bestaat dus slechts ruimte voor maatwerk binnen de kaders van artikel 18 lid 9 t/m 11 Participatiewet (zie onder andere TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 48, Rechtbank Amsterdam 04-08-2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5582, CRvB 28-7-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1687 en CRvB 8-10-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3266).
In de rechtspraak is ook wel eens geprobeerd om de gedraging onder de noemer van artikel 18 lid 2 Participatiewet in combinatie met artikel 8 lid 4 onderdeel b van de Maatregelenverordening van de betreffende gemeente - het niet of onvoldoende meewerken aan activiteiten gericht of werkzaamheden gericht op arbeidsinschakeling - te laten vallen. Binnen artikel 18 lid 2 Participatiewet bestaat wel ruimte voor het college om de hoogte van de maatregel af te stemmen op de verwijtbaarheid. Dit zou in deze zaak mogelijk geleid hebben tot een maatregel van 50% in plaats van 100% voor de duur van 1 maand. Dit betoog is echter niet geslaagd. Geoordeeld is dat lid 4 voorgaat op lid 2. De tekst van de wet is volgens de CRvB duidelijk en laat, gelet op de in artikel 18 lid 4 Participatiewet opgenomen zinsnede “in ieder geval”, geen ruimte voor een andere uitleg (zie CRvB 30-7-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2663).
Differentiatie naar verplichtingen
Duidelijk is dus dat onderscheid naar verwijtbaarheid niet mag worden gemaakt. Vraag die opkomt is of onderscheid naar verplichtingen wel is toegestaan. De geüniformeerde arbeidsverplichtingen zijn opgesomd in artikel 18 lid 4 Participatiewet. Kan bijvoorbeeld voor het niet aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid (onderdeel a) worden vastgesteld dat een maatregel van 2 maanden wordt opgelegd en dat voor het niet voldoen aan het uitvoering geven aan de door het college opgelegde verplichting om ingeschreven te staan bij een uitzendbureau (onderdeel b) een maatregel voor de duur van 1 maand wordt opgelegd, enzovoorts? Verschillende gemeenten hebben dit opgenomen zo opgenomen in hun verordening: ‘’Als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet niet of onvoldoende nakomt, bedraagt de verlaging 100 procent van de bijstandsnorm gedurende:
- 2 maanden, bij gedragingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, onderdeel a en h van de Participatiewet;
- 1 maand, bij gedragingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, onderdeel b, c, d, e, f en g van de Participatiewet.’’
Onderhavige uitspraak geeft mij geen reden om te denken dat dit onderscheid naar verplichtingen ongerechtvaardigd zou zijn. Deze uitspraak ziet alleen op het onderscheid naar verwijtbaarheid.
In de Memorie van Toelichting geeft de wetgever aan dat het aan gemeenten is om het gewenste evenwicht tussen maatwerk en regelgeving vorm te geven (zie TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 30). Ook heeft de wetgever bij artikel 18 aangegeven dat het individualiseringsbeginsel in de wet centraal staat (zie TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 5). Wat opvallend is, want dat staat haaks op het strenge regime met betrekking tot de beperkte beleidsvrijheid van het opleggen van de maatregel. Over onderscheid naar de verplichtingen wordt met geen woord gerept. Enkel het onderscheid naar hoogte en duur binnen de genoemde bandbreedte is toegestaan. Gelet hierop lijkt mij het wel mogelijk om dit onderscheid per gedraging te maken. Daarbij komt dat het onderscheid in het beleid in deze zaak werd niet gemaakt per gedraging maar het betrof een differentiatie die van toepassing was op iedere gedraging.
Oproep tot maatwerk
Tot slot vraag ik mij nog iets anders af. Zo is er naar aanleiding van de zogenoemde ‘boodschappenaffaire’ een oproep gedaan tot meer maatwerk binnen de Participatiewet (zie bijvoorbeeld rijksoverheid.nl). Kan dit tot gevolg hebben dat differentiatie naar verwijtbaarheid, zoals in de afstemmingsverordening van de gemeente Rotterdam, in de toekomst daarom wel wenselijk is en politiek ingrijpen dus aangewezen is? Uiteraard is dit koffiedik kijken. Voor nu is de wet en de CRvB duidelijk: onderscheid naar verwijtbaarheid bij het opleggen van een maatregel wegens schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting mag niet.
