|
Noot (mr. Lance op den Camp)
Een belanghebbende is werkzaam bij een uitzendbureau met wisselende inkomsten. Over de maanden mei tot en met juli 2017 heeft belanghebbende inkomsten ontvangen boven de haar geldende bijstandsnorm en dit opgegeven aan het college. Het college trekt het recht op bijstand niet in, maar verrekent deze inkomsten met toepassing van artikel 58 lid 4 Participatiewet.
Benadering vanuit de theorie
Heeft een belanghebbende inkomsten boven de bijstandsnorm, dan is het duidelijk dat er geen recht bestaat op bijstand. Er bestaat immers slechts recht op algemene bijstand als het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm
(artikel 19 lid 1 onderdeel a Participatiewet en artikel 11 lid 1 Participatiewet).
Artikel 58 lid 4 Participatiewet geeft de mogelijkheid tot verrekening van in de voorafgaande 6 maanden ontvangen middelen met de algemene bijstand. Met “verrekening” wordt bedoeld: het alsnog in mindering brengen van de inkomsten op de bijstandsuitkering. De wet spreekt over middelen maar het gaat uitdrukkelijk om verrekenen van inkomsten want uitsluitend inkomsten kunnen in mindering op de bijstand worden gebracht. Het college is dus bevoegd inkomsten die de belanghebbende in de 6 voorafgaande maanden heeft ontvangen, te verrekenen met de algemene bijstand. Hiervoor geldt wel dat de inkomsten moeten zijn ontvangen in een periode waarover bijstand is verleend. Als het immers gaat over middelen die geen betrekking hebben op een periode tijdens de bijstandsverlening maar voorafgaand daaraan worden deze – als ze niet zijn opgesoupeerd - aangemerkt als vermogen. Ten tweede is het zo dat vereenvoudigd verrekenen een middel is om inkomsten uitgesteld te korten en daarmee per saldo de te veel verstrekte bijstand te corrigeren. Als er geen recht op bijstand bestaat bestond is een correctie van de bijstand uiteraard niet aan de orde.
Edoch, de CRvB acht verrekenen in dit geval wél mogelijk. Kan dit worden verklaard? Ja, dat kan.
Overwegingen CRvB
Over de maanden mei tot en met juli 2017 heeft belanghebbende inkomsten ontvangen boven de haar geldende bijstandsnorm. Het college heeft het recht op bijstand laten doorlopen en de inkomsten vanaf september verrekend.
De CRvB stelt eerst vast dat de bijstand ten onrechte is verleend over de genoemde maanden. Daarna constateert de CRvB dat geen sprake is geweest van schending van de inlichtingenplicht. Dit betekent dat zowel het intrekken als het terugvorderen van de bijstand in dit geval geen verplichting, maar slechts een bevoegdheid van het college is (artikel 54 lid 3, tweede volzin Participatiewet en artikel 58 lid 2 onderdeel a Participatiewet). Daarna constateert de CRvB dat verrekenen middels artikel 58 lid 4 Participatiewet ook een bevoegdheid is. En kortweg dat de wetsgeschiedenis er niet op duidt dat de ene bevoegdheid voorrang heeft op de andere.
Verrekenen mogelijk want sprake van beroep op bijstand
Mijns inziens is dit oordeel van de CRvB terecht. Het college kan ervoor kiezen het recht op bijstand niet in te trekken omdat het een bevoegdheid is als er geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht. Doet het college dat niet, dan zijn de maanden waarop belanghebbende te veel inkomsten had alsnog maanden waarop een beroep op bijstand is gedaan. Dat betekent dat het verrekenen van inkomsten tot de bijstandsnorm met de bijstand wel degelijk mogelijk is (artikel 58 lid 4 Participatiewet). De inkomsten kunnen dan ook voor de Participatiewet als inkomen worden aangemerkt aangezien het gaat om inkomen uit arbeid die betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand is gedaan (artikel 32 lid 1 Participatiewet). Dit alles omdat het recht op bijstand over die periode niet is ingetrokken.
Inkomsten boven norm ook verrekenen?
Mag het college de volledige inkomsten verrekenen? Nee, dat zou mijns inziens niet kunnen. Middels artikel 58 lid 4 Participatiewet kunnen inkomsten binnen een periode van 6 maanden alsnog in mindering op de bijstand worden gebracht. Maar er kunnen naar mijn mening niet meer inkomsten dan de bijstandsnorm in mindering worden gebracht omdat slechts de bijstand die te veel is verstrekt moet worden gecorrigeerd en niet het surplus dat is verdiend. Anders zou een belanghebbende per definitie slechter af zijn met verrekenen van inkomsten boven de bijstandsnorm met de bijstand dan beëindigen of intrekken wegens geen recht op bijstand. Volledige inkomsten terugvorderen zou ook impliceren dat belanghebbende over die periode kennelijk recht heeft gehad op een negatief bedrag aan bijstand en niet slechts geen recht. Daar komt nog eens bij dat het terugvorderen van de inkomsten boven de bijstandsnorm zorgen voor een armoedeval. Er is dan geen prikkel om (tijdelijk) uit te stromen als nadien alle meerinkomsten worden verrekend met de bijstand. Een vergelijking kan ook worden getrokken met de situatie waarin van een belanghebbende naderhand ontvangen middelen – zoals een erfenis – worden teruggevorderd op grond van artikel 58 lid 2 onderdeel f onder 1° Participatiewet. Ook in dat geval is het college slechts bevoegd tot terugvordering tot het maximaal over de betreffende periode ten onrechte of te veel verleende bijstand (zie CRvB 08-06-2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM8158).
De wetshistorie waarnaar de CRvB verwijst lijkt overigens anders te suggereren maar dat is mijns inziens om voornoemde redenen in strijd met het systeem van de Participatiewet:
“4.6.1. (…) blijkt dat de wetgever heeft nagedacht over de situatie dat sprake is van inkomsten boven de bijstandsnorm. Uit die nota volgt dat de wetgever van belang heeft geacht dat ook inkomsten met een zodanige omvang dat verrekening in één keer niet mogelijk is, kunnen worden verrekend. De mogelijkheid om rekening te houden met inkomsten die tijdens de bijstandsperiode zijn ontvangen zonder dat de gemeente gebonden is aan de voor de terugvordering geldende procedure, is daarom verruimd tot drie [thans: zes] maanden. De wijziging heeft tot gevolg dat het voor een gemeente mogelijk wordt om de verrekening van een bedrag aan inkomsten boven de bijstandsnorm te spreiden over meerdere maanden.”
Inkomsten boven de norm wel een middel
Dan kan nog worden afgevraagd of de inkomsten boven de bijstandsnorm – ervan uitgaande dat die dus niet kunnen worden verrekend - wel een middel zijn voor de bijstand. En zo ja, hoe dat middel dan moet worden gekwalificeerd? Mijns inziens is sprake van een middel aangezien tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen worden gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Artikel 32 lid 1 Participatiewet geeft onder meer aan dat onder inkomen wordt verstaan inkomsten uit arbeid die betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan. Duidelijk is dat het gaat om inkomsten uit arbeid. Is er ook sprake van een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan? Mijns inziens is dat het geval. Het recht op bijstand liep immers door (er is niet ingetrokken vanwege te veel inkomsten) en pas later zijn de inkomsten verrekend. Maar dat tast de (periode van) bijstandsverlening als zodanig niet aan.
Dat betekent dus naar mijn mening dat zowel de inkomsten uit arbeid tot de bijstandsnorm als boven de bijstandsnorm inkomsten zijn voor de Participatiewet. Op zich is het ook niet vreemd dat het meerdere niet kan worden gezien als vermogen want de arbeidsinkomsten zouden dan een polyvalente inkomstenbron betreffen; zowel inkomen als vermogen. Hoewel het meerdere in mijn visie ook inkomen is voor de bijstand, kunnen echter alleen de inkomsten tot de bijstandsnorm worden verrekend. Dit zoals eerder in dit naschrift aangegeven. Een vreemd resultaat maar een gevolg van de keuze om het recht door te laten lopen terwijl er geen recht op bijstand bestaat.
Het voorgaande brengt ook mee dat er voor het surplus aan inkomsten geen grondslag is om dat aan te merken als vermogen tijdens de lopende bijstandsuitkering. Een middel kan immers niet gelijktijdig vermogen als inkomen zijn. Dit is duidelijk een andere uitkomst dan wanneer het recht zou zijn beëindigd want die inkomsten voor zover niet opgesoupeerd zouden dan bij een nieuwe aanvraag worden meegenomen bij de vermogenvaststelling.
Bevoegdheid
Dan rest mij tot slot nog de vraag of het college zo maar kan afzien van intrekken of beëindigen en in plaats daarvan kan verrekenen. De CRvB overweegt terecht dat er sprake is van een bevoegdheid mits geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht. Dat betekent dat het aan het college is om te bepalen of van deze bevoegdheden gebruik moet worden gemaakt. De wetgever heeft beoogd het college de ruimte te geven om de te nemen beslissingen af te stemmen op lokaal beleid en specifieke individuele omstandigheden. Daarbij moet het college alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen (artikel 3:4 Awb). Als het college ervoor kiest af te zien van intrekken in plaats daarvan de inkomsten tot de bijstandsnorm gaat verrekenen, voorzie ik op dit punt geen problemen.
Hoewel ik intrekken of beëindigen juridisch meer zuiver vind omdat er geen recht bestaat op bijstand, lijkt de door het college gekozen opvatting de juridische toets te kunnen doorstaan en is het ook nog eens heel praktisch omdat het recht op bijstand dan doorloopt en geen nieuwe aanvraag en nieuwe vermogenstoets nodig zijn. Dit mits een belanghebbende niet wordt benadeeld door slechts de inkomsten tot de bijstandsnorm te verrekenen.
|
