Het Uwv heeft een herzieningsverzoek om terug te komen van een boetebesluit afgewezen. Dit boetebesluit is een rechtens onaantastbaar besluit en vindt zijn grondslag in het boeteregime van de Wet aanscherping en het Boetebesluit zoals dat geldig was vanaf 1 januari 2013.

De CRvB memoreert allereerst aan CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, waarin is overwogen dat het boeteregime in kwestie in strijd was met artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR en niet is aan te merken als een gefixeerd boetestelsel, waardoor op deze boetebesluiten de indringende evenredigheidstoets van artikel 5:46 lid 2 Awb van toepassing is. Dit heeft geleid tot de toetsing van de boetebesluiten aan de mate van verwijtbaarheid, financiële omstandigheden en andere bijzondere omstandigheden. Daarnaast heeft de CRvB in die uitspraak het uitgangspunt geformuleerd dat geen hogere boete kan worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter kan opleggen.

Deze jurisprudentie is door de wetgever gecodificeerd in een nieuw boeteregime dat per 1 januari 2017 van kracht is. Daarbij is door de wetgever bewust geen overgangsrecht geformuleerd. De CRvB constateert dat dit verstrekkende gevolgen kan hebben voor belanghebbenden aan wie boetes zijn opgelegd onder het zwaardere boeteregime vanaf 1 januari 2013 en die formele rechtskracht hebben verkregen. Dit omdat deze boetes niet indringend aan het evenredigheidsbeginsel zijn getoetst en er ook geen mogelijkheid bestaat om deze geheel of gedeeltelijk worden kwijt te schelden, waardoor de belanghebbenden in kwestie (veel) langer geconfronteerd worden met de gevolgen van een bestraffende sanctie dan dat het geval geweest zou zijn bij toepassing van het lichtere sanctieregime. De CRvB concludeert dat er fundamentele gebreken kleven aan het zwaardere strafregime, dat die ook door de wetgever zijn onderkend en hebben geleid tot een lichter strafregime zonder overgangsrecht en dat dit verstrekkende gevolgen heeft voor de belanghebbenden in kwestie. De CRvB bestempeld dit als evident onredelijk.

De gevolgen die daaraan verbonden worden zijn de uitkomst van een weging tussen het belang van de rechtszekerheid en uitvoeringslasten enerzijds en de beperking van de hiervoor bedoelde gevolgen voor belanghebbenden anderzijds. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen belanghebbenden die de zwaardere boete reeds hebben betaald of dat de betaling nog gaande is.

De CRvB schetst zodoende het volgende beoordelingskader voor de beoordeling van herzieningsverzoeken van boetebesluiten die zijn genomen op grond van het zwaardere boeteregime zoals dat per 1 januari 2013 van kracht was:

1. Situaties waarin de invordering van de boete al was voltooid op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan:
   
   
   1. Het afwijzen van een herzieningsverzoek is evident onredelijk als de boete hoger was dan wat de strafrechter bij aanvang van overtreding op grond van artikel 23 lid 4 Sr maximaal had kunnen opleggen. Een verlaging van de boete tot dat maximumbedrag is dan aangewezen.
   2. Het afwijzen van een herzieningsverzoek is in beginsel niet evident onredelijk als de boete ten tijde van het herzieningsverzoek al volledig is afbetaald en minder bedroeg dan de maximale geldboete die de strafrechter bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen
2. Situaties waarin de invordering van de boete nog gaande was op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan:
   
   
   1. Als op de boete meer is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn na toepassing van de verwijtbaarheidstoets (opzet 100%, grove schuld 75%, normale verwijtbaarheid 50% en verminderde verwijtbaarheid 25%, dan is verlaging tot het ten tijde van het herzieningsverzoek afgeloste bedrag aangewezen. Als het afgeloste bedrag hoger is dan de maximale boete zoals de strafrechter die bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen o.g.v. artikel 24 lid 3 Sr, is verlaging van de boete tot dat maximumbedrag aangewezen.
      
      
   2. Als op de boete minder is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn na toepassing van de verwijtbaarheidstoets, dan is verlaging van de boete tot het bedrag dat na toepassing van die verwijtbaarheidstoets resteert aangewezen. Als dit bedrag hoger is dan de maximale boete zoals de strafrechter die bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen o.g.v. artikel 24 lid 3 Sr, is verlaging van de boete tot dat maximumbedrag is aangewezen.

De CRvB is in dit geval van oordeel dat het afwijzen van het herzieningsverzoek om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk is omdat belanghebbenden meer hebben afgelost op de boete dan het geval zou zijn na toepassing van verwijtbaarheidstoets (situatie b, onder 1).

Onderhavige uitspraken (zie ook CRvB 7 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:660 en CRvB 7 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:661) zijn het sluitstuk van een keur aan corrigerende jurisprudentie over de bestuurlijke boete in de sociale zekerheid die teweeg is gebracht door de Wet aanscherping en het Boetebesluit 2013 (voluit: Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving en het Boetebesluit socialezekerheidswetten, beide in werking getreden per 1 januari 2013. Hierna aangeduid als: Wet aanscherping). Ten onrechte ging de wetgever uit van een wettelijk gefixeerd boetestelsel, waardoor de CRvB genoodzaakt was om de indringende evenredigheidstoets toepasselijk te achten (vgl. bijv. CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:8). Dit is inmiddels ook (deels) gecodificeerd in wetgeving. De CRvB geeft een prachtig overzicht van de ontwikkelingen van de bestuurlijke boete in de sociale zekerheid in r.o. 2.1.1 t/m 2.1.7. Hieraan heb ik eigenlijk niks toe te voegen. Dat is anders voor de conclusies die worden getrokken en het beoordelingskader dat wordt geschetst. Daarin voorzie ik een leemte waarin met de geschetste vuistregels nog niet in wordt voorzien. In dit naschrift zal ik kort het algemeen kader voor herzieningsbesluiten schetsen. Daarna behandel ik de argumentatie die ten grondslag ligt aan de geschetste vuistregels. Deze argumentatie roept vragen bij mij op hoe omgegaan dient te worden met reeds afgewezen herzieningsverzoeken. Ik schets daarbij een voorgestelde handelswijze, waarna ik zal afsluiten met enkele algemene actiepunten voor de uitvoeringspraktijk.  

Herziening: algemeen beoordelingskader
Lange tijd had te gelden dat er slechts grond was voor het herzien van in rechte vaststaande besluiten in het geval van nova. Dit beoordelingskader gold ook nog toen de minister van SZW aangaf dat de boetebesluiten met formele rechtskracht niet herzien moesten worden door uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid om precedentwerking en hoge uitvoeringslasten te voorkomen (zie TK 2014 – 2015, 17 050, nr. 504). 

Onder invloed van Richtlijn 2013/32/EU (ook wel de Procedurerichtlijn genoemd) is de RvS medio 2016 ‘omgegaan’ en heeft ze een gewijzigd beoordelingskader geschapen voor de beoordeling van herzieningsverzoeken (zie ECLI:NL:RVS:2016:1759 en ECLI:NL:RVS:2016:3131). De CRvB heeft zich daar vrij snel bij aangesloten (zie ECLI:NL:CRVB:2016:4872). In het kader van dit naschrift is het van belang om te weten dat de bestuursrechter aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd tot het oordeel kan komen dat afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. De toets van evidente onredelijkheid bij een herzieningsverzoek ex artikel 4:6 lid 2 Awb werkt als een stok achter de deur. Uit een recente verkenning van jurisprudentie blijkt deze stok dan wel weer van zulk een zwaar kaliber dat deze in rechte bijna nooit wordt erkend (zie CRvB 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:363, AB 2018/308 m.nt. A.T. Marseille).

Boete op grond van Wet aanscherping en Boetebesluit 2013
In dit geval bevestigt de uitzondering echter de regel: het kan onder omstandigheden evident onredelijk zijn om een herzieningsverzoek af te wijzen van een boetebesluit dat formele rechtskracht heeft verkregen op grond van de Wet aanscherping. De redenen daarvoor schetst de CRvB in r.o. 2.2 t/m 2.4. Kort samengevat komt het erop neer dat boetebesluiten formele rechtskracht hebben verkregen op grond van een wettelijk kader waaraan fundamentele gebreken kleven, dat dit zowel door rechtspraak en wetgever onderkend is, maar dat er op geen enkele wijze is voorzien in overgangsrecht voor deze boetebesluiten. Hierdoor heeft er geen indringende evenredigheidstoets plaatsgevonden terwijl geen sprake is van een gefixeerd boetestelsel. Daarbij hebben deze boetebesluiten verstrekkende gevolgen voor belanghebbenden en kunnen deze niet altijd geheel of gedeeltelijk kwijtgescholden worden.

Vuistregels zijn resultaat van een belangenafweging
Zodoende heeft de CRvB vuistregels geformuleerd voor de beoordeling van een herzieningsverzoek van een dergelijke boete zoals schematisch weergegeven in de samenvatting bij deze uitspraak (zie r.o. 2.5 – 2.7 van onderhavige uitspraak). Ten grondslag aan dit beoordelingskader ligt een belangenafweging tussen het rechtszekerheidsbeginsel en de uitvoeringslasten van een herbeoordeling voor het bestuursorgaan enerzijds en de gevolgen van deze boetes voor belanghebbenden anderzijds. Het resultaat van die belangenafweging is een onderscheid in het beoordelingskader tussen de situatie waarin de boete al dan niet reeds is ingevorderd.

Om meer inzicht te verschaffen in de onderliggende argumentatie citeer ik de CRvB: “Het meewegen van het belang van de rechtszekerheid geeft aanleiding om voor het moment van herziening aan te knopen bij het tijdstip waarop het verzoek om herziening van het oorspronkelijke boetebesluit is gedaan. Voor zover de boete op dat moment al is (af)betaald, dient dit belang voorrang te hebben boven het belang bij een volledige herbeoordeling met terugwerkende kracht. In zoverre is er dan in beginsel geen aanleiding voor herziening van de boete. De boete van degene die voortvarend heeft betaald, zal daarmee minder snel voor herziening in aanmerking komen. Deze is feitelijk in staat gebleken (een deel van) de boete te betalen en heeft, ook na de publicatie van de uitspraak van 24 november 2014, kennelijk geen aanleiding gezien om eerder een verzoek in te dienen om terug te komen van het boetebesluit. Verondersteld mag worden dat degenen, die ten tijde van het herzieningsverzoek (een deel van) hun boete hebben betaald, die last hebben kunnen dragen en daar geen gevolgen meer van ondervinden (zie r.o. 2.5.4. van onderhavige uitspraak).”  Hierop volgend overweegt de CRvB dat hierbij wel de bovengrens geldt van de maximumboetes die de strafrechter op kan leggen o.g.v. artikel 23 lid 4 Sr. Ook in rechtsoverweging 2.5.3 van onderhavige uitspraak weegt de CRvB de datum van het herzieningsverzoek zwaar, ditmaal omdat de uitvoeringslasten oplopen na het verstrijken van tijd.

Afgewezen herzieningsverzoeken?
Deze argumentatie lijkt louter uit te gaan van de situatie waarin een boetebesluit op grond van  de Wet aanscherping is genomen en er nu een herzieningsverzoek binnenkomt bij het bestuursorgaan. Maar dat is vaak helemaal niet de praktijk. Het was juist na de uitspraak van 24 november 2014 (waaruit bleek dat het wettelijk kader niet voldeed) dat er veel herzieningsverzoeken werden gedaan door belanghebbenden die werden geconfronteerd met een boete die zijn grondslag vond in een systeem dat van geen kanten deugde. Maar, en nu komt het: die herzieningsverzoeken werden allemaal keihard afgewezen! Zoals we eerder hebben gezien verzocht de minister van SZW bestuursorganen juist met klem hiertoe (zie TK 2014 – 2015, 17 050, nr. 504). Tevens was het nieuwe beoordelingskader voor herzieningsverzoeken (met daarin de toets van evidente onredelijkheid verweven) in 2014 en 2015 nog niet de juridische praktijk. Het gevolg van dit afgewezen herzieningsverzoek is dat de boete vervolgens volledig ingevorderd werd.

Dit zou met zich meebrengen dat hier slechts reden is om de boete te herzien tot de maximale hoogte van wat de strafrechter op had kunnen leggen o.g.v. artikel 23 lid 4 Sr (situatie a, vgl. r.o. 2.6), en er dus geen plaats is voor een toets aan verwijtbaarheidscriteria zoals dat aan de orde is bij belanghebbenden waarvan een dergelijke boete nog wordt ingevorderd (situatie b, vgl. r.o. 2.6).

Hier ontwaar ik een onrechtvaardig element in: de herzieningsverzoeken die destijds werden afgewezen leiden nu tot een veel lagere boete, maar omdat ze zijn afgewezen en de hoge boete nu volledig is afbetaald kan een nieuw herzieningsverzoek slechts tot een beperkte matiging leiden. Dat wringt enorm omdat belanghebbenden destijds juist hebben gedaan wat de CRvB nu van ze vraagt, maar met het resultaat dat ze nu wel slechter af zijn.

Men zou kunnen stellen dat dit nu eenmaal het resultaat is van de belangenafweging die de CRvB maakt en met het oog op finaliteit hier geen verdere matiging op zijn plaats vindt. In de situatie waarin een eerder herzieningsverzoek is afgewezen komt mij dat om de eerder genoemde redenen onrechtvaardig voor. In deze situatie acht ik het dan ook voorstelbaar om herzieningsbesluiten die zijn afgewezen voor 7 maart 2019 te herzien met in achtneming van het beoordelingskader uit onderhavige uitspraken, waarbij er voor gekozen wordt om de invordering van de boete na de datum van afwijzing van het eerste herzieningsverzoek buiten beschouwing te laten. Daarbij wordt dus de fictie aangenomen dat de boete nog niet volledig is ingevorderd omdat het herzieningsverzoek ook niet afgewezen had mogen worden nu dit evident onredelijk was. Dat heeft tot gevolg dat niet situatie a, maar situatie b uit het geschetste beoordelingskader aan de orde is. Hierdoor is niet slechts maximering tot de categorieën van artikel 23 lid 4 Sr mogelijk, maar kan er ook een verdere matiging op grond van de verwijtbaarheidscriteria  van belanghebbende plaatsvinden. Dat is immers wat een belanghebbende met een dergelijk herzieningsverzoek had moeten bereiken indien het herzieningsverzoek destijds beoordeeld werd met in achtneming van deze vuistregels. Het ligt m.i. voor de hand om hier ambtshalve mee aan de slag te gaan.

Het verdient tot slot een opmerking dat de financiële draagkracht van belanghebbenden in het kader van deze vuistregels voor herzieningsverzoeken alleen relevant is in het kader van de invordering, en niet voor de bepaling van de hoogte van de boete (zie r.o. 2.5.6 van onderhavige uitspraak).

Actiepunten uitvoeringspraktijk
Buiten de hiervoor geconstateerde leemte is het geschetste beoordelingskader helder en duidelijk. Het resteert mij daarom slechts om kort de actiepunten voor de uitvoeringspraktijk te schetsen:

• Beoordeel ambtshalve alle herzieningsverzoeken van dergelijke boetebesluiten opnieuw en onderzoek of het destijds genomen besluit met in achtneming van de vuistregels aanpassing behoeft.
• Als een eerder herzieningsverzoek is afgewezen van een dergelijke boete die destijds nog niet volledig was ingevorderd dient naar mijn mening in deze herbeoordeling de fictie te worden aangenomen dat de invordering nog niet volledig is afgerond, waardoor naast maximering tot de maximale hoogte van een boete die strafrechter op kan leggen, ook een verdere matiging o.g.v. verwijtbaarheidscriteria mogelijk is.
• Indien van toepassing; breng beleidsregels in lijn met de nieuwe vuistregels.

Een woord aan de wetgever
Ik realiseer mij terdege dat de geschetste vuistregels en daaruit voortvloeiende actiepunten veel uitvoeringslasten met zich meebrengen. Dat wringt, omdat zij gebonden zijn aan de foutieve wetgeving die keer op keer niet aangepast is door de wetgever, waarna in rechte daarop wordt ingegrepen. Je zou kunnen stellen dat de uitvoerende macht de dupe is van een tweestrijd tussen de wetgevende en rechtsprekende macht, in die zin dat rekening en risico bij de bestuursorganen ligt terwijl zij geen formele bevoegdheden hebben t.a.v. de wetgeving in kwestie. Het ligt daarom m.i. voor de hand dat de wetgever de directe en indirecte kosten voor herziening van de betreffende boetebesluiten met in achtneming van het geschetste jurisprudentiële beoordelingskader volledig compenseert zodat ook degene op de blaren zit die deze heeft veroorzaakt.

Conclusie
De Wet aanscherping heeft geleid tot een rechterlijke bijsturing in het sociaal domein van een omvang die mij nog niet eerder bekend was. Met onderhavige uitspraken en de geschetste vuistregels komt daarmee een einde. Het valt toe te juichen dat de CRvB een duidelijk en helder beoordelingskader heeft geschapen nu de wetgever dit keer op keer heeft nagelaten. Er kan m.i.  alleen nog onduidelijkheid bestaan over hoe omgegaan moet worden met reeds afgewezen herzieningsverzoeken. Ik hoop daar met dit naschrift enige duidelijkheid in te hebben kunnen bieden.