Het college heeft het verzoek van belanghebbende om de norm van de bijstand voor een alleenstaande ouder te wijzigen naar die voor gehuwden, afgewezen omdat belanghebbende, gezien haar verblijfsrechtelijke positie, niet gelijk gesteld kan worden met een Nederlander.

De CRvB overweegt dat het college zich na overleg met de IND terecht op het standpunt heeft gesteld dat belanghebbende in de te beoordelen periode niet met een Nederlander gelijk kon worden gesteld en dus geen recht op bijstand had. De door belanghebbenden gestelde nieuwe omstandigheid, namelijk dat de uitschrijving van belanghebbende om reden van emigratie berustte op een vergissing, dat zij in werkelijkheid korter dan drie maanden op vakantie was en is teruggekeerd en dat daarom het vreemdelingenrechtelijke besluit onjuist is, is geen wijziging van omstandigheden die voor het college opnieuw aanleiding had moeten zijn om met de IND contact op te nemen. Het lag op de weg van belanghebbenden zich met dit gegeven te wenden tot de staatssecretaris en herziening te vragen van het vreemdelingenrechtelijke besluit. Zij hebben  zich het recht voorbehouden om dat in deze procedure alsnog te doen, maar zij hebben daaraan geen uitvoering gegeven. De CRvB concludeert dat gezien deze omstandigheden het college niet onzorgvuldig heeft gehandeld door niet opnieuw contact op te nemen met de IND en aldus terecht heeft besloten dat belanghebbende niet met een Nederlander gelijkgesteld kon worden, waardoor er geen recht op bijstand bestond.

Gemeenschapsonderdanen nemen in het vreemdelingenrecht een bijzondere positie in. Zij ontlenen namelijk hun verblijfsrecht rechtstreeks van het Europees recht en hebben geen verblijfsvergunning nodig. De regeling over het verblijfsrecht van gemeenschapsonderdanen is opgenomen in Richtlijn 2004/38/EG (de Verblijfsrichtlijn). De Participatiewet (Pw) bevat (onder meer) de regeling over het recht op bijstand aan gemeenschapsonderdanen. De Centrale Raad van Beroep (Raad) geeft in deze uitspraak een nadere invulling aan deze regeling. In deze annotatie ga ik eerst in op het verblijfsrecht ten aanzien van gemeenschapsonderdanen. Daarna sta ik stil bij de jurisprudentie van de Raad en vervolgens bespreek ik de onderhavige uitspraak en de gevolgen hiervan.

Verblijfsrecht
Iedere gemeenschapsonderdaan mag in principe drie maanden rechtmatig in een andere lidstaat verblijven (artikel 6 van de Verblijfsrichtlijn). Na deze drie maanden heeft een gemeenschapsonderdaan alleen nog rechtmatig verblijf onder bepaalde omstandigheden. Deze omstandigheden of voorwaarden zijn opgenomen in artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn. Het gaat om de volgende voorwaarden (deze zijn niet cumulatief):

1. de gemeenschapsonderdaan is in het gastland werknemer of zelfstandige;
2. de gemeenschapsonderdaan beschikt over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat hij ten laste komt van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en hij beschikt over een ziektekostenverzekering;
3. de gemeenschapsonderdaan is ingeschreven bij een onderwijsinstelling en hij beschikt over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat hij ten laste komt van het sociale bijstandsstelsel van het gastland; of
4. de gemeenschapsonderdaan is een familielid van een gemeenschapsonderdaan die aan de voorgaande voorwaarden voldoet.

De artikelen 6 en 7 van de Verblijfsrichtlijn regelen de kern van het (niet-langdurig) verblijfsrecht van gemeenschapsonderdanen. Door het bijzondere karakter van het Europees recht ontlenen gemeenschapsonderdanen hun verblijfsrecht rechtstreeks aan de Verblijfsrichtlijn. Dit betekent dat zij niet over een verblijfsvergunning hoeven te beschikken om rechtmatig in een andere lidstaat te verblijven en dus geen goedkeuring of toestemming van de autoriteiten van dit lidstaat hoeven te hebben . Zolang zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn hebben zij rechtmatig verblijf. Gedurende dit rechtmatig verblijf, verblijven zij overeenkomstig artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in Nederland.

Het komt in het vreemdelingenrecht regelmatig voor dat een gemeenschapsonderdaan in Nederland zich tot de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) wendt. De gemeenschapsonderdaan vraagt dan om een zogenaamd document als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000 (een artikel 9-document). Dit document wordt uitgegeven door de IND en hierin staat opgenomen dat de betreffende persoon rechtmatig in Nederland mag verblijven. Dit document kan dus worden gebruikt als bewijs van rechtmatig verblijf in Nederland. Met enige regelmaat weigert de IND om een dergelijk document af te geven. De gemeenschapsonderdaan kan tegen deze weigering bezwaar en later beroep instellen. Als de gemeenschapsonderdaan zowel in bezwaar als in beroep geen gelijk krijgt, kan hij in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).

De Afdeling heeft in haar uitspraken op dergelijke hoger beroepen de bijzondere aard van de rechten van gemeenschapsonderdanen bevestigd. Zo is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de afgifte van een artikel 9-document een declaratoir karakter heeft. Daarmee wordt enkel en alleen vastgesteld dat de desbetreffende vreemdeling een rechtstreeks uit het recht van de Europese Unie voortvloeiend verblijfsrecht heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4836, 3 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5541, 4 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3807 en 15 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2501).

Dit betekent in de praktijk dat een gemeenschapsonderdaan niet een artikel 9-document nodig heeft om rechtmatig in Nederland te verblijven. Dit document kan enkel zijn rechtmatig verblijf aantonen. Een gemeenschapsonderdaan kan dus zelf toetsen of hij nog rechtmatig verblijf in Nederland heeft door te beoordelen of hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn (deze voorwaarden zijn opgenomen in artikel 8.12 van het Vreemdelingenbesluit 2000, zie ook paragraaf B10/2.3. van de Vreemdelingencirculaire 2000). Het kan echter voorkomen dat de IND te weten komt dat een gemeenschapsonderdaan niet meer voldoet aan de gestelde voorwaarden. Dit is bijvoorbeeld het geval als de gemeente bij de IND meldt dat een gemeenschapsonderdaan een bijstandsuitkering heeft aangevraagd. De IND kan de gemeenschapsonderdaan dan aanzeggen dat hij geen rechtmatig verblijf meer heeft en het land moet verlaten. Theoretisch gesproken kan de IND het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan dan niet intrekken, omdat het rechtmatig verblijf van rechtswege is geëindigd vanaf het moment dat hij niet meer voldoet aan de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn. In de praktijk wordt bij een dergelijk geval toch vaak ten onrechte gesproken van het intrekken van het verblijfsrecht.

Jurisprudentie Raad
Gelet op het voorgaande kan worden gesteld dat eenieder kan beoordelen of een gemeenschapsonderdaan nog rechtmatig in Nederland verblijft. Hij heeft namelijk van rechtswegen geen rechtmatig verblijf meer als duidelijk blijkt dat de gemeenschapsonderdaan niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn. Iemand hoeft geen vreemdelingenrechtspecialist te zijn om dit vast te stellen, noch is hiervoor – vreemdelingrechtelijk gezien – een formeel besluit van de IND vereist.

Het was dan ook niet vreemd dat de toepassing van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn bij de gemeentes strikt werd uitgevoerd: als een gemeenschapsonderdaan zich voor een bijstandsuitkering meldde dan werd deze aanvraag afgewezen op de grond dat de gemeenschapsonderdaan geen rechtmatig verblijf had. De betreffende bijstandsconsulent kon immers duidelijk zien dat een gemeenschapsonderdaan niet meer voldeed aan artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn: hij doet immers een beroep op het sociale bijstandsstelsel van Nederland. Vreemdelingrechtelijk is deze uitvoeringspraktijk goed mogelijk. Toch heeft de Raad in 2013 paal en perk gesteld aan deze uitvoeringspraktijk. Op 18 maart 2013 heeft de Raad drie (tussen)uitspraken gedaan en overwogen dat het in principe aan de IND is om te bepalen of een gemeenschapsonderdaan rechtmatig in Nederland verblijft. Voor de beoordeling van het recht op bijstand moet het college daarom in overleg met de IND onderzoeken of de gemeenschapsonderdaan rechtmatig verblijf heeft. Het college moet van rechtmatig verblijf uitgaan zolang de IND geen besluit heeft genomen over het vervallen van het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan (CRvB 18 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3853, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3854 en ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3855; de zogenaamde 18 maart-jurisprudentie).

De Raad heeft het voorgaande niet zelf verzonnen, maar heeft hiervoor aansluiting gezocht bij jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7789, AB2007, 396 m.nt. I. Sewandono). De Afdeling leidt uit het beginsel van gemeenschapstrouw (voorheen vastgelegd in artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap; thans het beginsel van Unietrouw, zoals vastgelegd in artikel 4 lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie) af dat de autoriteiten van lidstaten met elkaar moeten overleggen om te komen tot een nuttige toepassing van het gemeenschapsrecht (EU-recht). Deze interpretatie van de Afdeling vormt dus de basis van de uitvoering van het bijstandsrecht van Nederland.

De conclusie van deze jurisprudentielijn is dat hoewel het verblijfsrecht van een gemeenschapsonderdaan rechtstreeks uit de Verblijfsrichtlijn volgt, het college – op grond van het beginsel van Unietrouw – in overleg moet treden met de IND om het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan vast te stellen. Hierbij geldt volgens mij als uitgangspunt: als het college voorwaarden/een situatie moet toetsen waarbij tevens iets wordt gezegd over het verblijfsrecht en deze beoordeling dus vreemdelingrechtelijke gevolgen kan hebben, moet het college in overleg treden met de IND (zie hierover CRvB 22 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1750, r.o 4.7.2.). Zolang de IND hierover geen besluit heeft genomen, moet het college uitgaan van het rechtmatig verblijf. Deze conclusie geldt al vanaf 18 maart 2013 in Nederland en is dus niet nieuw.

De Raad heeft deze conclusie nader uitgewerkt in 2017 (zie de uitspraak van de Raad van 7 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:542, maar bijvoorbeeld ook de uitspraak van 27 juni 2017,  ECLI:NL:CRVB:2017:2240, RSV 2017/195, m.nt. F. Schulmer). Het kan namelijk voorkomen dat de IND wel degelijk een besluit heeft genomen over het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan. Vervolgens meldt de gemeenschapsonderdaan zich opnieuw bij het college voor een bijstandsuitkering. De Raad heeft overwogen dat in een dergelijk geval het college mag uitgaan van ‘geen rechtmatig verblijf’ van de gemeenschapsonderdaan. Het college hoeft in dat geval dus niet in overleg te treden met de IND. Dit is alleen anders als na het besluit van de IND zich een wijziging van omstandigheden voordoet die kan leiden tot een rechtmatig verblijf op grond van de Verblijfsrichtlijn. In dat laatste geval moet het college wederom in overleg treden met de IND.

De Raad noemt het niet met zoveel woorden, maar de gewijzigde omstandigheden moeten zien op de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn. Als een gemeenschapsonderdaan aannemelijk maakt dat hij ten tijde van de nieuwe bijstandsaanvraag aan een van de in dat artikel gestelde voorwaarden voldoet, moet het college opnieuw contact opnemen met de IND. De volgende omstandigheden zijn in dit kader dus niet relevant:

• het tijdsverloop tussen de intrekking van het verblijfsrecht en de nieuwe bijstandsaanvraag (CRvB 27 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2240, RSV 2017/195, m.nt. F. Schulmer); en
• dat het intrekkingsbesluit van de IND evident onjuist is (rechtbank Gelderland 15 mei 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:2227).

Onderhavige uitspraak
In de onderhavige uitspraak komt tot uitdrukking wat de gevolgen zijn van deze nadere uitwerking. Het ging in deze uitspraak om een man die zowel de Nederlandse als de Roemeense nationaliteit heeft. Op 16 augustus 2012 heeft een vrouw met de Roemeense nationaliteit zich op het adres van deze man ingeschreven. De vrouw is op 4 juni 2014 teruggekeerd naar Roemenië en de IND heeft (bij het vreemdelingrechtelijk besluit) geconstateerd dat zij vanaf die datum geen rechten meer ontleent aan het gemeenschapsrecht. De vrouw keert in augustus 2014 terug naar Nederland en heeft zich op 2 september 2014 weer ingeschreven op het adres van de man. De man, die de bijstand ontvangt, heeft vervolgens op 10 november 2014 en op 3 juni 2015 het college verzocht om zijn bijstandsnorm te wijzigen naar de gehuwdennorm. Het college heeft bij besluit van 11 juni 2015 dit verzoek afgewezen, omdat uit overleg met de IND op 1 april 2015 blijkt dat de terugkeer na emigratie (van de vrouw) na een aantal maanden niet leidt tot een situatie die recht op bijstand geeft. Op 17 december 2015 heeft de man opnieuw verzocht, met ingang van 5 september 2014, de bijstandsnorm te wijzigen naar de gehuwdennorm. Dit verzoek is opnieuw afgewezen, omdat de vrouw (de gemeenschapsonderdaan) niet kan worden gelijkgesteld met een Nederlander (artikel 11 lid 2 van de Pw). Deze afwijzing vormt de grondslag van de onderhavige uitspraak.

Het is opmerkelijk dat de Raad geen melding maakt van de jurisprudentie over de verschillende toetsingskaders, hoewel het gaat om een aanvraag met een ingangsdatum in het verleden waarover al besluitvorming bestaat (zie CRvB 31 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:365, AB 2017/129, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman). Wat hier ook van zij, het maakt deze toch al technische uitspraak in ieder geval niet nog moeilijker om te lezen.

Het meest interessante onderdeel van deze uitspraak is dat de betreffende gemeenschapsonderdaan (de vrouw) een tijdje is teruggekeerd naar haar eigen land (Roemenië). De centrale vraag in deze uitspraak is of die terugreis/korte emigratie een gewijzigde omstandigheid is als bedoeld in de voornoemde uitspraak van 7 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:542. De Raad beantwoordt die vraag ontkennend: dit is geen wijziging van omstandigheden die aanleiding had moeten zijn voor het college om contact op te nemen met de IND. De Raad voegt daaraan toe dat het op de weg van de gemeenschapsonderdaan had gelegen zich te wenden tot de IND met een herzieningsverzoek van het vreemdelingrechtelijk besluit. De omstandigheid dat de gemeenschapsonderdaan bij haar nieuwe verblijf in Nederland de eerste drie maanden weer rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 6 van de Verblijfsrichtlijn, maakt het voorgaande voorts niet anders omdat er tijdens die termijn in beginsel geen recht op bijstand bestaat (artikel 24 lid 2 van de Verblijfsrichtlijn). Deze overweging van de Raad is volgens mij niet zonder meer te volgen, omdat – zoals ik hiervoor heb uiteengezet – de IND het rechtmatig verblijf van een gemeenschapsonderdaan niet toekent, maar alleen kan vaststellen. Een herzieningsverzoek is daarom niet mogelijk. Van de gemeenschapsonderdaan kan enkel worden verlangd dat hij zich tot de IND wendt om een artikel 9-document.

Deze uitspraak van de Raad lijkt tegenstrijdig, omdat als de gemeenschapsonderdaan voor de eerste keer Nederland inreist en na drie maanden een beroep op bijstand doet, het college in principe uit moet gaan van rechtmatig verblijf (als gevolg van de 18 maart-jurisprudentie). Als een gemeenschapsonderdaan Nederland uitreist, naar verloop van tijd opnieuw inreist en na drie maanden weer opnieuw een bijstandsaanvraag indient, wordt echter niet zonder meer uitgegaan van rechtmatig verblijf. Het eerdere vreemdelingrechtelijke besluit als gevolg van de eerder uitreis wordt namelijk aan hem tegengeworpen. Dit is wellicht merkwaardig te noemen, omdat een gemeenschapsonderdaan die voor een tweede keer Nederland inreist door deze tweede inreis in een slechtere positie komt te verkeren voor de bijstand. Dit is vanuit vreemdelingrechtelijk oogpunt echter niet ongewoon. Op het moment dat deze gemeenschapsonderdaan een bijstandsaanvraag indient, voldoet hij immers niet meer aan de voorwaarden van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn. Hij heeft dus van rechtswege – en dus los van het eerder vreemdelingrechtelijk besluit – geen rechtmatig verblijf. Uit het koppelingsbeginsel (neergelegd in artikel 11 van de Pw) volgt dat als een gemeenschapsonderdaan geen rechtmatig verblijf heeft, hij ook geen recht op bijstand heeft. Het gevolg van deze uitspraak voor de gemeenschapsonderdaan is – gelet op deze systematiek – dus niet vreemd. Wellicht is het opvallend te noemen dat de Raad kennelijk van oordeel is dat het beginsel van Unietrouw (hetgeen wel het geval is bij de 18 maart-jurisprudentie) bij een tweede inreis in Nederland niet met zich brengt dat het college in overleg treedt met de IND over het rechtmatig verblijf van de gemeenschapsonderdaan. Het college mag dan blind uitgaan van een eerder besluit van de IND ten aanzien van een eerder verblijf in Nederland. Dit uitgangspunt valt niet goed te rijmen met het van rechtswege rechtmatig verblijf van de Verblijfsrichtlijn en lijkt op voorhand niet in lijn met elkaar. Ik vraag me dan ook af of de Afdeling, dan wel het Europees Hof van Justitie (HvJ), dit eens is met de Raad, maar mij is hierover geen jurisprudentie bekend van de Afdeling noch van het HvJ.

Conclusie
Als een gemeenschapsonderdaan na drie maanden van zijn eerste verblijf in Nederland een bijstandsaanvraag indient, treedt het college in overleg met IND en gaat het college uit van het rechtmatig verblijf van de gemeenschapsonderdaan zolang de IND geen negatief besluit heeft genomen over het vervallen van het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan.

Dit is anders als een gemeenschapsonderdaan al eerder in Nederland heeft verbleven en de IND een negatief besluit over het verblijfsrecht van de gemeenschapsonderdaan heeft genomen. Als hij tijdens een volgend verblijf in Nederland – na drie maanden vanaf datum van de inreis – opnieuw een bijstandsaanvraag indient, hoeft het college niet opnieuw in overleg te treden met de IND en kan het college uitgaan van geen rechtmatig verblijf in Nederland, tenzij de gemeenschapsonderdaan aannemelijk maakt dat hij voldoet aan artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn.