Het college heeft de aanvraag van belanghebbende voor een uitkering op grond van artikel 2 IOAW afgewezen. Tussen partijen is in geschil of belanghebbende aan de derde voorwaarde van dit artikel voldoet, namelijk dat zij “nadien de volledige uitkeringsduur van de WW heeft bereikt”.

De rechtbank oordeelt dat het standpunt van het college dat gedurende de volledige uitkeringsduur de uitkering moet zijn genoten geen steun vindt in de tekst van artikel 2 onder a sub 3 IOAW. In de wettelijke bepaling van artikel 2 onder a sub 3 IOAW staat immers opgenomen dat de werkloze werknemer die voldoet aan de voorwaarden onder sub 1 en 2 nadien de volledige uitkeringsduur zoals bedoeld in hoofdstuk II van de Werkeloosheidswet inclusief eventuele verlenging daarvan, heeft bereikt. Het woord “ontvangen” komt in de thans geldende wettelijke bepaling niet meer voor. Anders dan in de door het college aangehaalde uitspraak van de Rechtbank Amsterdam ziet de rechtbank geen aanleiding aansluiting te zoeken bij de Memorie van Toelichting bij de Wet IOAW. Deze Memorie ziet immers op een eerdere, thans niet van toepassing zijnde, versie van artikel 2 IOAW.

Soms baart een rechtbankuitspraak opzien en daar is deze uitspraak een mooi voorbeeld van. Onderhavige uitspraak verdient voornoemd etiket omdat artikel 2 IOAW op basis van een vergelijkbaar feitencomplex door deze rechtbank bewust anders uitgelegd wordt dan twee andere rechtbanken eerder hebben gedaan. Met andere woorden: onder vergelijkbare omstandigheden wordt een wetsartikel anders geïnterpreteerd en heeft dus materieel ook een andere uitkomst tot gevolg. Nu de CRvB nog geen uitspraak heeft gedaan over deze materie is het bijzonder interessant om de voorliggende problematiek en beide standpunten met elkaar vergelijken, waarna ik zal afronden met een eigen visie hierop.

Volledige uitkeringsduur bereiken of ook ontvangen?
Concreet is de IOAW een begunstigende regeling en staat voor een bepaalde groep werkloze werknemers open. Daarbij is het goed om te realiseren dat de instroom van de IOAW eindig is omdat de wetgever hier een sterfhuisconstructie aan heeft verbonden. Een van de voorwaarden is dat een belanghebbende gedurende meer dan drie maanden recht heeft gehad op een werkloosheidsuitkering op grond van de hoofdstuk II van de WW. Edoch kan er pas een recht op een IOAW-uitkering ontstaan als van die werkloosheidsuitkering ook de volledige uitkeringsduur is bereikt (artikel 2 sub a onder 3 IOAW). Over deze laatste voorwaarde bestaat het verschil van inzicht in de rechtspraak: dient slechts de volledige uitkeringsduur bereikt te worden of moet deze ook daadwerkelijk zijn genoten? Deze vraag is bijvoorbeeld van belang als de werkloosheidsuitkering is beëindigd door verhuizing naar het buitenland. In een dergelijke situatie heeft een belanghebbende niet gedurende de hele periode waarin hij recht had op een werkloosheidsuitkering ook daadwerkelijk die werkloosheidsuitkering ontvangen. Staat hiermee een recht op IOAW in de weg omdat niet de volledige uitkeringsduur is bereikt?

Rechtbank Amsterdam & Rechtbank Noord-Nederland
Op deze vraag heeft de Rechtbank Amsterdam antwoord gegeven tijdens de eerste keer dat deze kwestie in rechte aan bod kwam. De rechtbank was van oordeel dat deze vraag bevestigend beantwoord moest worden: als niet de volledige uitkeringsduur is genoten kan er geen recht op IOAW ontstaan omdat niet aan alle voorwaarden daarvoor is voldaan (zie ECLI:NL:RBAMS:2017:7374). Het is dus niet afdoende dat de termijn van de volledige uitkeringsduur is afgelopen; de werkloosheidsuitkering moet ook daadwerkelijk ontvangen zijn alvorens er aan de voorwaarde van artikel 2 sub a onderdeel 3 IOAW kan zijn voldaan en dus een recht op IOAW kan ontstaan. Dit oordeel wordt gebaseerd op de Memorie van Toelichting bij de introductie van de IOAW, waarin inderdaad wordt gesproken van het “hebben genoten” van de volledige werkloosheidsuitkering als voorwaarde voor het recht op IOAW (zie TK 1985 – 1986, 19 260, nr. 3, p. 5). Daarbij verdient aantekening dat artikel 2 IOAW destijds sprak van het “hebben genoten” van de volledige uitkeringsduur. Dit is later gewijzigd in het “hebben bereikt”. De Rechtbank Amsterdam “is niet gebleken dat de wijziging van de wettekst leidt tot een andere uitleg van de voorwaarde”¸ met als gevolg dat er in dit geval geen recht op IOAW bestond omdat belanghebbende niet de volledige uitkeringsduur van de werkloosheidsuitkering had ontvangen.  De Rechtbank Noord-Nederland sluit zich bij deze opvatting aan en ziet in deze wijziging van de wettekst slechts een wetstechnische wijziging die nodig is om aan te sluiten bij een gewijzigde systematiek in de WW (zie ECLI:NL:RBNNE:2018:2056).

Rechtbank Limburg
Opzienbarend is het dan ook om te constateren dat de Rechtbank Limburg met onderhavige uitspraak welbewust een ander standpunt inneemt. Uit rechtsoverweging 8.2 blijkt een grammaticale interpretatie van de wettekst doorslaggevend daarvoor. In het huidige artikel 2 IOAW staat immers bereikt, en niet meer genoten. Ik citeer: “Anders dan in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Rechtbank Amsterdam ziet de rechtbank geen aanleiding aansluiting te zoeken bij de Memorie van Toelichting bij de Wet IOAW. Deze Memorie ziet immers op een eerdere, thans niet van toepassing zijnde, versie van artikel 2 van de Wet IOAW.” In deze uitspraak wordt dan ook overwogen dat, ondanks dat niet de volledige werkloosheidsuitkering is genoten, de volledige uitkeringsduur wel is bereikt door het doorlopen van de tijd en er aldus een recht op IOAW bestaat. Deze opvatting staat lijnrecht tegenover die van de Rechtbank Amsterdam en Rechtbank Noord-Nederland. Dat doet vraagtekens rijzen hoe nu te handelen in een dergelijke situatie, te meer nu hier bij mijn weten nog geen eindrechter over heeft geoordeeld.

Eigen interpretatie
Ter inspiratie tracht ik daarop graag een voorzet te geven. In situaties waarin er onduidelijkheden bestaan in het recht bestaan er een aantal interpretatiemethoden die een handvat kunnen bieden voor een juiste uitkomst en daarvan zal ik er in dit geval een tweetal ter hand nemen:

• Grammaticale interpretatie: deze interpretatie is het hoofdmotief van de Rechtbank Limburg om tot een andere conclusie te komen. Het woordje “bereikt” impliceert immers slechts dat de volledige termijn waarop recht op een werkloosheidsuitkering bestond is afgelopen. Er staat expliciet niet (meer) “heeft genoten” of iets dergelijks.
• Wetshistorische interpretatie: het is bijzonder interessant om te onderzoeken of de wetgever de wijziging per 1 maart 1995 in artikel 2 IOAW waarin het “hebben ontvangen” wordt vervangen door het “heeft bereikt” nader wordt toegelicht. Deze wijziging is geïntroduceerd in TK 1994-1995, 23985, nr. 6, p. 6 als een wetstechnische wijziging zoals ook hierboven al aan bod is gekomen en wordt helaas niet nader toegelicht door de wetgever. Impliciet komt dit in ander dossier wel aan de orde (zie TK 1994-1995, 23 909, nr. 8, p. 53). Ik citeer: Door een wijziging van het eerste lid worden degenen aan wie als gevolg van verwijtbare werkloosheid of het weigeren van passende arbeid de uitkering op grond van artikel 27, eerste of tweede lid van de Werkloosheidswet blijvend geheel wordt geweigerd niet meer als werkloze werknemer in de zin van de IOAW aangemerkt. In dat geval behoort men dus niet meer tot de kring van rechthebbenden ingevolge de IOAW. Dit betekent dat ook na het verstrijken van de uitkeringsduur WW (die immers gewoon voortgaat, al is de hoogte van de uitkering nul gulden) geen aanspraak op IOAW ontstaat … In alle andere gevallen waarin de bedrijfsvereniging overgaat tot een tijdelijke of blijvende weigering van de uitkering geldt dat eerst na het verstrijken van de volledige uitkeringsduur als bedoeld in de Werkloosheidswet een recht op uitkering op grond van de IOAW kan ontstaan.”

Hieruit blijkt volgens mij duidelijk dat de uitkering niet daadwerkelijk ontvangen hoeft te worden om toch bereikt te worden: expliciet wordt gesteld dat de uitkeringsduur van de werkloosheidsuitkering ook doorloopt als de uitkering nul euro is en dus niet ontvangen wordt. Dit in de context van een blijvende weigering van de werkloosheidsuitkering op grond van artikel 27 lid 1 en 2 WW: alleen als dat aan de orde is ontstaat er evenwel geen recht op IOAW. Het spiegelbeeld van deze redenering impliceert dat de volledige uitkeringsduur in andere situaties waarin de uitkering 0 euro wel is bereikt. Om die reden kan ik de Rechtbank Noord-Nederland niet goed volgen in zijn stelling dat deze toelichting niets wijzigt aan de uitkeringssystematiek en louter wetstechnisch van aard (zie ECLI:NL:RBNNE:2018:2056, r.o. 3.2).

Eerdergenoemde interpretatiemethoden neigen ernaar om te stellen dat de volledige uitkeringsduur in de zin van artikel 2 IOAW ook bereikt kan worden als deze niet daadwerkelijk genoten is. In die zin heb ik dan ook een lichte voorkeur voor het oordeel in onderhavige uitspraak tegenover de uitspraken van de Rechtbank Amsterdam & Noord-Nederland. Dit past m.i. ook bij het begunstigende karakter dat de IOAW heeft ten opzichte van de Participatiewet. Het lijkt mij namelijk een ongewenst effect dat in het geval een belanghebbende zijn WW-recht niet volledig doorloopt door een andere oorzaak dan door een blijvende weigering van het WW-recht o.g.v. artikel 27 lid 1 en 2 WW (bijvoorbeeld door verhuizing naar het buitenland of werkaanvaarding langer dan 26 weken) daarmee ook automatisch zijn begunstigende IOAW-recht verspeeld en zodoende terug moet vallen op een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet.

Reeds eerder sprak ik bewust van een lichte voorkeur, omdat de materie in kwestie zeer ondoorzichtig is. Tevens is het huidige artikel 2 IOAW eenvoudigweg voor meerdere interpretaties vatbaar die allen goed te verdedigen zijn. In die zin is het een gemiste kans dat de wetgever zijn bedoelingen destijds niet duidelijker kenbaar heeft gemaakt. Zo bezien hoop ik van ganser harte dat de gemeente in kwestie hoger beroep aantekent opdat de CRvB de gewenste duidelijkheid kan verschaffen.