Het waterdoorlatende karakter van verhardingen
Het begrip verharding en het waterdoorlatende karakter ervan zorgen al jaren voor beroering. Vooral in de praktijk, zoals bij het handhaven van het onvergund aanleggen van kunstgras, grind of steenslag.
Wat verharding precies betekent, volgt helaas niet uit de regelgeving. Al geeft het ontbreken van een definitie de vergunningverlenende overheid niet de bevoegdheid om het begrip zelf te definiëren. Omgevingsambtenaren en handhavers zijn daardoor aangewezen op de heersende rechtspraak die het begrip mee vorm geeft.
Met het betrokken arrest tracht de Raad van State hieraan tegemoet te komen. Uit het arrest volgt dat de overtreders het waterdoorlatende karakter van siergrind en lavastenen koppelen aan de vergunningsplicht. De Raad van State bevestigt echter dat het waterdoorlatende karakter niet relevant is voor de invulling van het begrip verharding en de vergunningsplicht.
Een arrest waar omgevingsambtenaren en handhavingsactoren op gaan kunnen terugvallen in de praktijk waar mijns inziens een aantal misvattingen heersen.
Is een verharding vergunningsplichtig?
De vergunningsplicht voor verhardingen, zoals een oprit of een terras, heeft in de praktijk nood aan enige verduidelijking. Vooral door het jarenlang gedoogbeleid bij het verharden van onder meer voortuinen. Er heerst dan ook de misvatting dat bepaalde verhardingen en verhardingen vóór een bepaalde periode niet vergunningsplichtig zijn.
Sinds de inwerkingtreding van de Stedenbouwwet op 22 april 1962 mag niemand bouwen zonder voorafgaande, schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning van het college van burgemeester en schepenen.[1] In 1971 introduceert de Stedenbouwwet vervolgens wat onder bouwen wordt verstaan en het begrip constructie:[2] onder het bouwen en plaatsen van vaste inrichtingen wordt verstaan het oprichten van een gebouw of een constructie of het plaatsen van een inrichting, zelfs uit niet duurzame materialen, die in de grond is ingebouwd, aan de grond is bevestigd of op de grond steun vindt ten behoeve van de stabiliteit, en bestemd is om ter plaatse ter blijven staan, al kan zij ook uit elkaar genomen of verplaatst worden.
Er bestaat dus geen twijfel over de vergunningsplicht voor het bouwen van een constructie sinds 1962.
Vandaag komt het begrip verharding trouwens expliciet voor in de definitie van constructie in artikel 4.1.1, 3° VCRO. Een verharding is bijgevolg een constructie en vergunningsplichtig op grond van artikel 4.2.1, 1° VCRO. Hoewel het aanbrengen van verhardingen pas een eervolle vermelding kreeg in het DRO vanaf 1999[3], geldt mijns inziens de vergunningsplicht voor het aanleggen van verhardingen sinds 22 april 1962. Met de uitdrukkelijke vermelding sinds 1999 wilde regelgever de vergunningsplicht immers alleen maar verduidelijken.[4]
De theorie over het vermoeden van vergunning en de rechtspraak hierover bevestigen dit standpunt. Voor bestaande constructies gebouwd vóór 22 april 1962 bestaat er namelijk een onweerlegbaar vermoeden van vergunning.[5] De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen kent ook tal van arresten over de opname in het vergunningenregister van decennia oude verhardingen op basis het principe vermoeden van vergunning.[6]
Daarnaast kan, wanneer een verharding voldoet aan bepaalde strikte voorwaarden, het aanleggen ervan vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht.[7] Opmerkelijk daarbij is dat het Vrijstellingsbesluit bij de vrijgestelde handelingen in, aan of bij woningen niet spreekt over verhardingen, maar wel over niet-overdekte constructies, toegangen of opritten.
Een mogelijke vrijstelling wijst trouwens op een voorafgaande principiële vergunningsplicht. Onrechtstreeks bevestigt dus ook het Vrijstellingsbesluit dat het aanleggen van verhardingen, zoals niet-overdekte constructies, toegangen en opritten, principieel vergunningsplichtig is.
Wat zijn verhardingen?
Nu de vergunningsplicht duidelijk is, kan ik stilstaan bij de vraag wat een verharding precies betekent. In het betrokken arrest benadrukt de Raad van State alvast dat de vergunningverlenende overheden de vergunningsplicht en het begrip verhardingen niet zelf kunnen invullen.
Beroep doen op regionale gewoontes zijn dus uit den boze. Door het jarenlang gedogen en zoeken naar praktische oplossingen op het terrein hebben twee zaken mijns inziens geleid tot de grootste misverstanden over het begrip verharding:
- het waterdoorlatende karakter
- het gebrek aan een definitie
1. Waterdoorlatend karakter
Vooreerst bestaat er op het terrein en ook bij de overtreder in het betrokken arrest een misverstand over het belang van het waterdoorlatende karakter. Volgens een strekking in de praktijk is het namelijk contra-intuïtief om waterdoorlatend materiaal als een verharding te aanzien.[8] Uit het betrokken arrest blijkt dat de overtreders daarvoor verwezen naar dossiers waarbij de vergunningverlenende overheid oordeelde dat er alleen sprake was van een verharding wanneer de bedekking niet waterdoorlatend is. Menig burger meent dan ook dat het aanleggen van bijvoorbeeld grind daarom niet vergunningsplichtig is.
De minister van Omgeving lichtte in een antwoord op een vraag om uitleg in 2021 echter toe dat het waterdoorlatende karakter of het materiaal niet bepalend is voor het begrip verharding en het vergunningsplichtige karakter. Verharden is volgens de minister daarentegen wel het gevolg van het op een kunstmatige manier afdekken van de bodem waardoor essentiële ecosysteemfuncties verloren gaan. In het antwoord bevestigde de minister bijgevolg dat kunstgras, ongeacht het waterdoorlatende karakter, een verharding en vergunningsplichtig is.
Ook de Raad van State oordeelt in het betrokken arrest dat de regelgever geenszins beoogde om het begrip verharding te koppelen aan het al dan niet waterdoorlatende karakter van de aangebrachte bodembedekking. De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde in een arrest van 3 augustus 2023 in dezelfde lijn.[9]
Het mag dus duidelijk zijn dat het waterdoorlatend karakter losstaat van de kwalificatie als verharding en de bijhorende vergunningsplicht. Daarover kan in principe geen discussie meer bestaan.
2. Gebrek aan een definitie
Waarom de regelgever, gelet op de veelheid van recente wijzigingen in de VCRO, niet van de gelegenheid gebruik maakte om verharding te definiëren, is niet duidelijk. Omdat ook een definitie voor interpretatie vatbaar is? Of omdat net deze definitie overbodig is?
Het blijft in de praktijk dan ook zoeken naar één hanteerbare definitie voor het begrip verharding.
Om het begrip verharding te verduidelijken verwees de minister van Omgeving onder meer naar een definitie van bodemafdekking uit Statistiek Vlaanderen of van soil sealing gehanteerd door de Europese Commissie.[10] Verharding is daar een synoniem voor bodemafdekking of het aanbrengen van artificiële, (semi-)ondoorlaatbare materialen waardoor essentiële ecosysteemfuncties van de bodem verloren gaan.
Al leek een verwijzing naar Statistiek Vlaanderen overbodig wanneer de minister daarnaast ook verwees naar de spreekwoordelijke betekenis van het begrip verharding. De verwijzing naar Statistiek Vlaanderen rees in bepaalde dossiers trouwens eerder tot verwarring in plaats van verduidelijking.[11] De spreekwoordelijke betekenis, een plaats waar of datgene waarmee iets verhard is, toelichten was mogelijks voldoende om discussies te kiem in te smoren.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen gooide het net daarom over een andere boeg en laat de definitie uit Statistiek Vlaanderen, dat trouwens losstaat van de stedenbouwkundige vergunningsplicht, achterwege.[12] Hij verwijst alleen naar de eerder vermelde spreekwoordelijke betekenis. Daarnaast merkt de Raad voor Vergunningsbetwistingen op dat niet alleen het plaatsen van een constructie vergunningsplichtig is, maar ook het functioneel samenbrengen van materialen waardoor een constructie ontstaat.[13] Door het stapelen van materialen, zoals zand, cement en een afdekkingslaag, vormt er zich als het ware een functionele aanharding.
In het betrokken arrest verwijst ook de Raad van State naar de, weliswaar uitgebreidere, betekenis van verharding uit het Van Dale Woordenboek:
plaats waar of datgene waarmee iets verhard is
ook als tweede lid in samenstellingen als de volgende, waarin het eerste lid een terrein(soort) noemt: baanverharding, bermverharding, dijkverharding, erfverharding, kaaiverharding, oeververharding, perronverharding, rijwegverharding, straatverharding, terreinverharding, vloerverharding, wegverharding, zeedijkverharding ook als tweede lid in samenstellingen als de volgende, waarin het eerste lid het verhardingsmateriaal noemt: asfaltverharding, betonverharding, bitumenverharding, grindverharding, kiezelverharding, puinverharding, steenslagverharding
Terecht oordeelde de Raad dan ook dat het aanbrengen van grond en lavasteen een verharding is in de gebruikelijke zin van het woord.
Besluit
Is met deze arresten van zowel de Raad van State als de Raad voor Vergunningsbetwistingen de kous af? Of dringt er zich toch nog een decretale definitie op?
Zolang een decretale definitie ontbreekt, zijn omgevingsambtenaren en handhavers alvast geholpen met de besproken recente rechtspraak. Hoewel de onderbouwing van de arresten verschilt, leiden al dan niet waterdoorlatende verhardingen namelijk naar dezelfde horizon: ze zijn principieel vergunningsplichtig.
[1] Artikel 44 Stedenbouwwet.
[2] Artikel 4 Wet van 22 december 1970 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 5 februari 1971.
[3] Artikel 99 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.
[4] Parl.St. Vl. Parl. 1998 – 1999, stuk 1332, nr. 1, 53.
[5] Artikel 4.2.14 §1 VCRO.
[6] Bijvoorbeeld: RvVb 4 mei 2023, nr. A-2223-0833, RvVb 15 oktober 2019, nr. A-1920-0175 en RvVb 27 februari 2018, nr. A-1718-0579.
[7] Bijvoorbeeld: artikel 2.1, 8° en 9° Vrijstellingsbesluit.
[8] Hand. Vl. Parl. Comm. Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Energie 2021-22, 30 november 2021, nr. 645.
[9] RvVb 3 augustus 2023, nr. A-2223-1143.
[10] Https://indicatoren.omgeving.vlaanderen.be/indicatoren/verharding.
[11] RvVb 3 augustus 2023, nr. A-2223-1143.
[12] RvVb 3 augustus 2023, nr. A-2223-1143.
[13] Artikel 4.2.1, 1° a) en b) VCRO).
