Omgevingsvergunning met wegeniswerken: gebonden bevoegdheden genuanceerd.
Vergunningverlening en wegeniswerken. Ze leiden niet zelden tot betwistingen. Niet in het minst omdat in dergelijke dossiers verschillende (beroeps)overheden, of organen daarvan, naast elkaar staan, ieder met hun eigen bevoegdheid. De vergunningverlenende overheid is daarbij gebonden door het oordeel van de gemeenteraad of diens beroepsoverheid. Al nuanceert recente rechtspraak van het Grondwettelijk Hof dit mechanisme. Wat is nu precies de heersende rechtsopvatting? En kunnen we naast de inzichten van het Grondwettelijk Hof nog enkele kanttekeningen plaatsen bij de interactie tussen de ene beroepsoverheid en de andere?
Beroepsoverheden naast elkaar
Wanneer een vergunningsaanvraag de aanleg, wijziging, verplaatsing of opheffing van een gemeenteweg omvat, dan is de gemeenteraad exclusief bevoegd om daarover te oordelen.[1] De gemeenteraad doet dat via de opmaak van een rooilijnplan of een grafisch plan tot opheffing.[2] Hij kan deze besluiten nemen via de autonome procedure[3], dan wel geïntegreerd in onder meer de vergunningverlening.[4]
Maar, tegen zowel vergunningsbeslissing als gemeenteraadsbeslissing staan administratieve beroepsmogelijkheden open. Zo is de deputatie of de Vlaamse Regering de bevoegde overheid bij vergunningsbeslissingen in laatste administratieve aanleg.[5] Tegen de gemeenteraadsbeslissing kan administratief beroep ingesteld worden bij de Vlaamse Regering.[6] Die beschikt dan over een vernietigingsbevoegdheid.[7]
In graad van administratief beroep staan beide sporen (vergunning en wegenis) met elkaar verbonden. Zo kan de bevoegde overheid in het vergunningsberoep de vergunning met wegeniswerken aan gemeenteweg enkel vergunnen na goedkeuring door de gemeenteraad.[8] En, pertinent in dit arrest, moet de bevoegde overheid in het vergunningsberoep de vergunning weigeren als de gemeenteraad de wegenis niet goedkeurt óf als de Vlaamse Regering in het wegenisberoep de gemeenteraadsbeslissing vernietigt.[9]
Maar die laatste regel vraagt meer nuance, aldus het Grondwettelijk Hof en de Raad voor Vergunningsbetwistingen (hierna RvVb).
Onterechte ongelijke behandeling?
Bij arrest van 24 november 2022 had de RvVb 2 prejudiciële vragen gesteld aan het Grondwettelijk Hof.[10]
De voormelde gebonden bevoegdheid bij een vernietiging door de Vlaamse Regering in het wegenisberoep[11] staat immers in schril contract met de casus waarin er géén gemeenteraadsbeslissing over de zaak der wegen voorligt. In dat geval roept de gouverneur op verzoek van de vergunningverlenende overheid de gemeenteraad samen om te beslissen over de zaak der wegen.[12]
De RvVb wilde vernemen of dit onderscheid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.[13] Een burger die geconfronteerd wordt met een vernietigde gemeenteraadsbeslissing over de zaak der wegen is immers slechter af dan een burger in een procedure waarin de gemeenteraadsbeslissing ontbreekt.
Ook leek er volgens de Raad mogelijks een ongrondwettig onderscheid met de autonome rooilijnplanprocedure van het Gemeentewegendecreet. In de autonome procedure kan de gemeenteraad na een vernietiging door de Vlaamse Regering namelijk een nieuwe beslissing nemen over het gemeentelijk rooilijnplan.[14]
In de geïntegreerde procedure in het Omgevingsvergunningsdecreet (OVD) is dat niet zo. Als de Vlaamse Regering de gemeenteraadsbeslissing vernietigt, moet de bevoegde overheid in het vergunningenberoep de vergunning weigeren. Een nieuwe gemeenteraadsbeslissing is dan onmogelijk.
Antwoord van het Grondwettelijk Hof
Het Grondwettelijk Hof beantwoordt bij arrest van 18 januari 2024 de prejudiciële vragen bevestigend.[15] Dat onderscheid in behandeling waarvan sprake wordt niet redelijk verantwoord. Het Hof wijst haalt daarvoor in essentie 3 redenen aan.
Vooreerst (1) zijn de gevolgen bij een vernietiging niet redelijk verantwoord. Een vernietiging betekent immers niet dat de goedkeuring van de wegenis onmogelijk is. De gemeenteraad kan immers ook na een vernietiging de onwettigheid nog herstellen en alsnog de gemeenteweg goedkeuren.
Verder (2) is er helemaal geen sprake van de beoogde administratieve vereenvoudiging.[16] Door de huidige opgevatte gebonden bevoegdheid ontzegt de betrokken regel de burger namelijk een nieuwe beslissing van de gemeenteraad én een beslissing over zijn omgevingsvergunningsaanvraag.
Tot slot (3) ondermijnt de regel de autonomie van de gemeenteraad over de zaak der wegen. De eindbeslissing over de zaak der wegen ligt nu immers bij de Vlaamse Regering en niet bij de gemeenteraad zelf.
Het Grondwettelijk Hof stelt dan ook een alternatieve interpretatie naar voor, op grond van de parlementaire voorbereiding bij het Gemeentewegendecreet.[17] De automatische weigering van een omgevingsvergunning in administratief beroep bij “een vernietiging door de Vlaamse Regering” leest het Hof dan ook als “wanneer de gemeenteraad na vernietiging door de Vlaamse Regering op eigen initiatief of nadat ze werd samengeroepen, binnen de beslissingstermijn van de omgevingsvergunningsprocedure geen nieuwe beslissing of een negatieve beslissing neemt over de zaak der wegen”.
Met het arrest sluit de RvVb, zoals verwacht, aan bij de visie van het Grondwettelijk Hof. Voortaan moet bij een gebeurlijke vernietiging van de gemeenteraadsbeslissing door de Vlaamse Regering, de gemeenteraad eerst de kans krijgen om zich opnieuw uit te spreken over de gemeenteweg. Bij gebreke daaraan, of bij een ongunstige beslissing blijft de vergunningverlenende overheid in administratief beroep nog steeds gebonden overeenkomstig artikel 66§6 OVD.
En dat blijkt wel degelijk een gebonden bevoegdheid. Maar hoe strak zit de knoop in het touw dat de handen van de vergunningverlenende overheid bindt? De rechtspraak van de RvVb blijkt helaas niet steeds eenduidig op dat vlak.
Strakke knopen…
Vooreerst springt de casus in het oog waarin de RvVb zich buigt over een dossier waarin de vergunningverlenende overheid in eerste administratieve aanleg ten onrechte de gemeenteraad had verzocht om een beslissing over de aanleg van een gemeenteweg, terwijl de weg in werkelijkheid een private weg betrof.[18] De vergunningverlenende overheid in beroep zag zich gebonden door de vernietiging van de Vlaamse Regering van de betrokken gemeenteraadsbeslissing en weigerde de vergunning.
Toch vernietigt de Raad deze beslissing. Volgens hem steunt het automatisme van artikel 66 §6 OVD op de premisse dat de aanvraag daadwerkelijk de aanleg, wijziging, verplaatsing of opheffing van een gemeenteweg voor omvat. Maar in dat dossier was dat niet het geval. Dus kon het bestuur ook niet op grond van artikel 66 §6 OVD de vergunning weigeren. Ieder ander oordeel is onzorgvuldig, aldus de Raad.
Anders klinkt het dan weer in een arrest van enkele maanden later. Daarin buigt de RvVb zich over een dossier waarin er wél sprake is van een gemeenteweg, en een niet-goedkeuring daarvan door de gemeenteraad.[19] Aanvrager en vergunningverlenende beroepsoverheid poogden hieraan te remediëren. Via een wijzigingsverzoek wijzigde men namelijk het ontwerp zodanig dat er geen sprake meer was van wegeniswerken aan een gemeenteweg.
Maar ook daar volgt de RvVb niet. Stellig oordeelt hij dat de vergunningverlenende overheid wel degelijk de vergunning moet weigeren. De ongunstige gemeenteraadsbeslissing bindt hem daar immers toe. Anders oordelen zou afbreuk doen aan de principiële, exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Bovendien kan een (vergunningverlenende) overheid niet voorbijgaan aan de beslissing van een ander(e) overheid(sorgaan). Die mogelijkheid is enkel voorbehouden aan de rechter die een onwettige overheidsbeslissing buiten toepassing kan laten via artikel 159 van de Grondwet.
Schijnbaar staan beide arresten tegenover elkaar. Ook in het eerste dossier is namelijk een ongunstige gemeenteraadsbeslissing voorhanden. Ook die beslissing neemt deel aan het rechtsverkeer. Evenmin kan een andere overheid zonder tussenkomst van de rechter deze beslissing buiten toepassing laten.
Toch moeten subtiele verschillen ontwaard worden. In het eerste voorbeeld is er geen sprake van een gemeenteweg, in het tweede voorbeeld wél. In beide voorbeelden is er een ongunstige gemeenteraadsbeslissing voorhanden maar in het eerste voorbeeld ressorteert deze geen gevolgen voor de vergunningverlenende overheid.
En dat valt m.i. ook te verdedigen op grond van de wisselwerking tussen vergunning en wegenissen vooropgesteld in artikel 66 §6 OVD. Volgens lid 1 kan de vergunningverlenende overheid een aanvraag mét wegeniswerken aan een gemeenteweg, maar vergunnen na goedkeuring door de gemeenteraad. Lid 2 bevat in essentie dan ook niets meer dan een concretere uitdrukking van lid 1 en stelt dat een weigering volgt bij gebrek aan goedkeuring of bij vernietiging door de Vlaamse Regering. Met dien verstande natuurlijk dat thans conform het Grondwettelijk Hof de gemeenteraad steeds de kans krijgt om opnieuw te beslissen.
Of de RvVb beide visies aanhoudt, zal de toekomst uitwijzen. Al verdienen mijns inziens minstens ook de uitgelichte nuances een kans.
… en (vernieuwde) lussen
Tot slot rijst de vraag dan nog of een weggeplaatste lus de knoop wat losser kan maken, of beter nog, kan vermijden. Al lijkt het antwoord daarop wellicht negatief.
Met de administratieve lus[20] kan de vergunningverlenende overheid weliswaar onregelmatigheden die kunnen leiden tot de vernietiging van de beslissing herstellen tijdens de administratieve procedure. Bovendien herbevestigt het recente Stikstofdecreet[21] uitdrukkelijk de primauteit van de devolutieve werking van het administratief beroep, én de uitdrukkelijke mogelijkheid om onregelmatigheden in het V&O-onderzoek in eerste administratieve aanleg te herstellen.[22]
Het herstellen van onregelmatigheden verandert echter weinig aan de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad inzake het werken aan een gemeenteweg. Het valt niet in te zien hoe zelfs een in zijn volledige beoordelingsbevoegdheid gesterkte vergunningverlenende overheid in beroep voorbij kan gaan aan een ongunstige beslissing van de gemeenteraad. Die gebeurlijke beslissing van de gemeenteraad blijft participeren aan het rechtsverkeer en houdt de knoop strak rond de handen van de vergunningverlenende overheid. Als die overheid tenminste daadwerkelijk een dossier mét gemeentewegen voor zich heeft…
De wisselwerking tussen vergunningverlenende overheid en beroepsoverheid bij gemeenteraadsbeslissingen mag voortaan dan wel grondwetsconform verlopen, het geïntegreerde pad naar rechtsgeldige vergunningverlening blijft smal.
[1] Artikel 8 decreet van 3 mei 2019 houdende de gemeentewegen, BS 12 augustus 2019.
[2] Resp. artikel 11 §1, lid 1 en resp. §2 Gemeentewegendecreet.
[3] Hoofdstuk 3, afdeling 2 en 3 Gemeentewegendecreet.
[4] Artikel 12, §2 Gemeentewegendecreet.
[5] Artikel 52 Omgevingsvergunningsdecreet.
[6] Artikel 24, § 1, lid 1 Gemeentewegendecreet.
[7] Artikel 24, §1, lid 3 Gemeentewegendecreet.
[8] Artikel 66 §6, lid 1 Omgevingsvergunningsdecreet.
[9] Artikel 66 §6, lid 2 Omgevingsvergunningsdecreet.
[10] RvVb 22 november 2022, nr. A-2223-0270.
[11] Artikel 66, §6 lid 2 Omgevingsvergunningsdecreet.
[12] Artikel 65 Omgevingsvergunningsdecreet.
[13] Artikel 10 en 11 Grondwet.
[14] Artikel 24 en 25 Gemeentewegendecreet.
[15] GwH 18 januari 2024, nr. 9/2024.
[16] Parl.St. Vl. Parl. 2018-19, nr. 1847/1, 7-8 en 10.
[17] Parl.St. Vl. Parl. 2018-19, nr. 1847/1, 47.
[18] RvVb 1 juni 2023, nr. A-2223-0911.
[19] RvVb 17 augustus 2023, nr. A-2223-1172.
[20] Artikel 13 OVD.
[21] Decreet van 26 januari 2024 over de programmatische aanpak stikstof, BS 23 februari 2024.
[22] Resp. artikel 83 en 76 Stikstofdecreet.
