Dit is zeker op het eerste gezicht een opmerkelijke uitspraak. Belanghebbenden die hun hoofdverblijf niet in Nederland hebben, maken toch aanspraak op algemene bijstand in Nederland. Dit is in strijd met het van toepassing zijnde territorialiteitsbeginsel en het daaruit voortvloeiende woonplaatsbeginsel dat een belanghebbende woonplaats moet hebben in Nederland (artikel 11 Participatiewet).

Belanghebbenden hebben hun hoofdverblijf in België. De band met Nederland is dat hun bedrijf (met de rechtsvorm van een vof) in Nederland is gevestigd. In verband met de coronacrisis dienen zij in Nederland als gehuwden (of daarmee gelijk te stellen) een aanvraag in voor algemene bijstand op grond van de steunmaatregel Tozo 1 bij de gemeente Maastricht. Op grond van artikel 4 van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering zelfstandig ondernemers (hier Trozo genoemd) is de gemeente Maastricht de bevoegde gemeente voor het behandelen van aanvragen door niet in Nederland woonachtige zelfstandigen.

Uitbreiding kring rechthebbenden voor grensoverschrijdende zelfstandigen
De zojuist genoemde Trozo is een ministeriële regeling die is gebaseerd op artikel 17 Tozo. Deze regeling voorziet in een uitbreiding van de kring van rechthebbenden. Artikel 2 Trozo luidt voor zover hier van belang als volgt:

Lid 1
“Algemene bijstand op grond van het besluit kan eveneens worden verleend aan de persoon die voldoet aan de definitie van zelfstandige, maar die in afwijking daarvan voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of in Zwitserland.

Lid 2
Bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van het besluit kan eveneens worden verleend aan de persoon die voldoet aan de definitie van zelfstandige, maar die in afwijking daarvan:

a. rechtmatig woonachtig is in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of in Zwitserland, mits hij in Nederland premieplichtig is voor de volksverzekeringen op grond van de Wet financiering sociale verzekeringen;”.

Wat wij hier zien is dat voor de algemene bijstand het woonplaatsbeginsel wordt gehandhaafd.  De algemene bijstand blijft gereserveerd voor zelfstandigen die in Nederland woonplaats hebben, maar hun bedrijf hebben gevestigd in een andere lidstaat. Dat is een uitbreiding van de in de Tozo gevolgde systematiek van het Bbz 2004 waarbij de belanghebbende èn in Nederland woonachtig moet zijn èn zijn bedrijf eveneens in Nederland gevestigd moet zijn. De belanghebbende die niet in Nederland woont, maar zijn bedrijf wel in Nederland is gevestigd, heeft geen recht op algemene bijstand. Hij heeft alleen recht op bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal als hij door de coronacrisis wordt geconfronteerd met een liquiditeitsprobleem.

De toelichting op de Trozo (Stcrt 2020, nr. 24833) vermeldt hierover het volgende.

“Het beginsel dat bijstand voor levensonderhoud beperkt is tot inwoners van een land, geldt ook in de andere lidstaten. In die zin is er sprake van een sluitend systeem”.

De insteek van de ministeriële regeling is dus dat de belanghebbende met inachtneming van het territorialiteitsbeginsel bijstand moet aanvragen in de lidstaat waarin hij woonachtig is. In de onderhavige zaak willen de in België wonende belanghebbenden echter geen algemene bijstand aanvragen in België omdat zij, door een beroep te doen op de publieke middelen, vrezen voor een mogelijk verlies van hun verblijfsrecht in dat land. Maar ook in Nederland kan een beroep op de publieke middelen gevolgen hebben voor het verblijfsrecht voor belanghebbenden die in Nederland woonachtig zijn. Als Nederland in dit geval de bijstand verleent dan is dat wel een voordeel. De bijstandverlening kan hoe dan ook geen gevolgen hebben voor het verblijfsrecht. Zij wonen immers niet in Nederland.

Belanghebbenden hebben dus waarschijnlijk wel recht op een Belgische bijstandsuitkering. Niet bekend is of te verwachten is dat de aanvraag voor bijstand in België daadwerkelijk gevolgen zal hebben voor hun verblijfsrecht in België. Voor zover bekend is dat niet onderzocht. Mogelijk loopt dat zo’n vaart niet als de oorzaak van inkomensverlies is gelegen in coronamaatregelen.

Toetsing aan het gemeenschapsrecht
Het is niet de eerste keer dat de rechtbank Limburg Tozo 1 toetst aan het gemeenschapsrecht. De rechtbank kwam eerder tot de tegenovergestelde conclusie dat juist geen recht bestaat op algemene bijstand in Nederland voor een belanghebbende die woonplaats heeft in een andere lidstaat. In die zaak ging het om toetsing aan een andere EU-verordening, namelijk aan de Verordening betreffende de coördinatie van de socialenzekerheidsstelsels (883/2004/EG). De rechtbank kwam in die uitspraak aan de hand van de criteria uit het arrest van het HvJ EU 12 maart 2020, C 769/18, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle, ECLI:EU:C:2020:203 tot de conclusie dat de uitkering levensonderhoud op grond van de Tozo geen prestatie is in de zin van artikel 3 van de  coördinatieverordening. De Tozo valt dus niet binnen de materiële werkingssfeer van de coördinatieverordening. De Tozo-uitkering kan dus ook niet met een beroep op deze verordening geëxporteerd worden. (zie Rechtbank Limburg 28-5-2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:4337).

Vrijheid van vestiging
In de onderhavige uitspraak oordeelt de rechtbank dat de woonplaatsvoorwaarde van artikel 11 Participatiewet in strijd is met de vrijheid van vestiging die ondernemers, burgers van de Unie, toekomt op grond van artikel 49 WEU. De vrijheid van vestiging van ondernemers binnen de EU mag niet worden belemmerd.  Zelfs mag het voor de burger niet minder aantrekkelijk worden gemaakt om zich in een bepaalde lidstaat te vestigen. De rechtbank verwijst hierbij o.a. naar HvJ EU 14-11-2018, ECLI:EU:C:2018:906. Minder aantrekkelijk is volgens de rechtbank dat de zelfstandige die niet in Nederland woont geen beroep kan doen op algemene bijstand op grond van Tozo 1.

Belanghebbenden wisten of konden van tevoren weten dat zij door in België te (gaan) wonen geen aanspraak kunnen maken op algemene bijstand in Nederland, maar alleen in België. Zo zouden zij bijvoorbeeld als zelfstandige ook geen recht hebben op algemene bijstand op grond van het Bbz 2004. Dat gegeven konden zij destijds in hun keuze in welk land te gaan wonen en in welk land hun bedrijf te vestigen al betrekken.

Het oordeel van de rechtbank dat de woonplaatsvoorwaarde die aan de zelfstandige gesteld wordt voor recht op algemene bijstand in strijd is met de vrijheid van vestiging overtuigt mij dan ook niet.  Uitgangspunt is juist dat die zelfstandige in het land waar hij woont bijstand voor levensonderhoud aan kan vragen. In het woonland kunnen wel strengere voorwaarden aan het recht op uitkering worden gesteld dan in Nederland. Gedacht zou kunnen worden aan een partnerinkomenstoets of een vermogenstoets. Hier wordt bijvoorbeeld in Tozo 1 niet aan getoetst. Dat zijn heel gunstige voorwaarden die voor Tozo 2 en volgende al niet meer gelden. In een andere lidstaat zou mogelijk wel meteen aan bijvoorbeeld het inkomen van de partner kunnen worden getoetst. Levert dat dan een inbreuk op de vrijheid van vestiging op? Dat gaat naar mijn mening te ver. De voorwaarden voor recht op algemene bijstand zijn voor alle lidstaten nooit even gunstig geweest, naar ik aanneem ook niet voor zelfstandigen.

De rechtbank stelt vast dat een algemene bijstandsuitkering geen directe raakvlakken heeft met de vrijheid van vestiging. Dit omdat het niet gaat om toegang tot werkzaamheden als zelfstandige. Maar de rechtbank vindt wel dat het hanteren van het woonplaatsbeginsel tot gevolg heeft dat het minder aantrekkelijk is om hier gevestigd te blijven. Belanghebbenden hebben als Unieburgers met toepassing van het woonplaatsbeginsel echter recht op algemene bijstand (leefloon) in België. Het probleem zit in ieder geval dus niet in het woonplaatsbeginsel in het kader van de algemene bijstand als zodanig. Wel is in verband hiermee een mogelijk probleem gesignaleerd met het verblijfsrecht in België, ondanks dat het inkomen uit het bedrijf tijdelijk is weggevallen als gevolg van coronamaatregelen, maar dat is een andere rechtsvraag en daar is in het onderhavige geval helemaal niets over vast komen te staan.

Naar ik heb begrepen heeft de gemeente Maastricht hoger beroep aangetekend tegen de uitspraak van de rechtbank. Dan ben ik daar heel  erg benieuwd naar.