In deze zaak is iets bijzonders aan de hand. Er bestaat minder recht op toeslagen voor belanghebbenden met een netto-inkomen op bijstandsniveau. Dat komt omdat het bruto-inkomen hoger is dan dat van gehuwden die enkel algemene bijstand ontvangen. Belanghebbenden ontvangen in deze zaak een WIA-uitkering, aangevuld met een toeslag op grond van de TW en aanvullende algemene bijstand.

Bij de uitkeringen van het UWV is sprake van een snellere afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner. Daardoor blijft er netto minder over dan het geval is bij algemene bijstand. Om dat te compenseren bestaat er recht op aanvullende algemene bijstand. Dit leidt ertoe dat belanghebbenden een hoger bruto-inkomen hebben en daarom minder recht hebben op fiscale toeslagen. Al bij al is het feitelijk te besteden inkomen daarmee lager dan voor gehuwden met enkel algemene bijstand.

Bij mijn weten is hierover nog geen uitspraak gepubliceerd. Het is daarom erg interessant te volgen welke kant dit opgaat.

Wat is er precies aan de hand?

Vanwege het hogere bruto-inkomen lopen belanghebbenden fiscale toeslagen ter hoogte van € 181,- per maand mis. Uit de uitspraak volgt niet om welke fiscale toeslagen. Aannemelijk is dat het hier gaat om zorg- en huurtoeslag. Er lijkt misschien op het eerste gezicht sprake van een erg specifieke casus, maar toch zal dit vaker voorkomen. Uit gegevens van de Belastingdienst die door Minister Koolmees van SZW in 2020 zijn verstrekt zou dit effect bij circa 5.000 gezinnen kunnen optreden.[1]

Het college heeft in deze zaak de aanvraag om bijzondere bijstand voor het mislopen van fiscale toeslagen afgewezen. Dit omdat de toeslagen van de Belastingdienst als een passende en toereikende voorliggende voorziening moet worden gezien. Ook in het geval de Belastingdienst de toeslagen niet (geheel) uitbetaalt. De Belastingdienst voert immers regelgeving met betrekking tot de toeslagen uit en bepaalt aldus het recht en de hoogte van de toeslagen.

Achtergrond

Sinds 2009 wordt de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting aan de minstverdiende partner afgebouwd. Het doel hiervan is een grotere stimulans voor de minstverdienende partner om (meer uren) op de arbeidsmarkt te participeren. Voor gehuwden in de bijstand heeft de wetgever deze afbouw vertraagd. Dit om te voorkomen dat het verschil tussen het netto-bijstandsniveau en de netto-inkomsten uit werk van alleenverdiener huishoudens op het minimumloon kleiner wordt waardoor de stimulans voor gehuwden in de bijstand om werk te aanvaarden lager zal zijn. 

Omdat deze afbouw niet synchroon loopt, is het zo dat een belanghebbende met een WIA-uitkering en toeslag op grond van de TW een lager recht op algemene heffingskorting heeft dan bij de bepaling van de bijstandsnorm voor gehuwden wordt verondersteld. Dit betekent dus dat belanghebbende en zijn partner netto onder bijstandsniveau zitten en daarom recht hebben op aanvullende algemene bijstand op grond van de Participatiewet. Deze extra aanvulling verhoogt echter het bruto-inkomen met als gevolg minder recht op fiscale toeslagen.

De rechtbank overweegt in de onderhavige uitspraak hierover terecht: “Dit is geen bewuste keuze van de wetgever in de voorliggende voorziening, maar een onbedoeld gevolg van een combinatie van regelingen binnen de domeinen fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen.”

Dit heeft de wetgever ook onderkend. In een brief aan de Tweede Kamer schrijft minister Koolmees van SZW daarover dat het kabinet streeft naar een specifieke oplossing voor de groep huishoudens die door de samenloop van regelingen op een besteedbaar inkomen onder bijstandsniveau uitkomt.[2] In de brief staat een aantal oplossingsrichtingen[3] maar die kunnen volgens Koolmees niet worden toegepast. Dit omdat de genoemde oplossingsrichtingen geen oplossing bieden, leiden tot (negatieve) effecten voor een veel grotere groep dan de groep waarover het in de onderhavige casus gaat of teveel geld kost. Koolmees zegt toe de mogelijkheden te willen verkennen die ervoor zorgen dat huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum altijd het maximale toeslagenbedrag aan de voor hen relevante toeslagen ontvangen. Het kabinet hoopte de Tweede Kamer hier voor het einde van 2020 nader over te informeren. Dat is tot op heden nog niet gebeurd.

Hoewel de wetgever erkent dat deze situatie onwenselijk is en streeft naar een oplossing waarbij ook in dit geval recht bestaat op het maximale toeslagenbedrag, zijn hiermee de problemen voor  belanghebbenden niet opgelost.

Het is dan ook goed te volgen dat de rechtbank belanghebbenden niet in de kou laten staan. Volgens de rechtbank kunnen de fiscale toeslagen in dit specifieke geval niet als een aan de bijstand voorliggende passende en toereikende voorziening worden aangemerkt. Volgens mij weegt daarbij zwaar dat het maandelijkse tekort aan toeslagen geen gevolg is van een bewuste keuze van de wetgever in de voorliggende voorziening, maar een onbedoeld gevolg van een combinatie van regelingen, die bovendien zelfs expliciet is erkend maar waarvoor nog geen oplossing is gevonden. De rechtbank laat in dit geval de oplossing aan het college. Ter zitting zijn diverse opties met partijen besproken. Voor elke optie zijn voor- en nadelen vastgesteld. De rechtbank vindt het aan het college om een afweging tussen voor- en nadelen te maken en een keuze te maken in de mogelijke opties.

Welke opties zijn er voor het college?

Volgens mij heeft het college twee voor de hand liggende keuzes: het verstrekken van bijzondere bijstand of het verstrekken van algemene bijstand.

Wat zijn de aandachtspunten als de route via de bijzondere bijstand wordt gekozen? Een eerste vraagstuk is of de fiscale toeslagen moeten worden gezien als passende en de toereikende voorliggende voorziening. Voorop moet worden gesteld dat de huurtoeslag voor woonkosten in principe als een aan de bijstand voorliggende, passende en toereikende voorziening moet worden beschouwd. Ook als geen huurtoeslag wordt verleend omdat de rekenhuur te hoog is (zie CRvB 10-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4119). Ik meen dat het spoor van de rechtbank om in dit geval van dat uitgangspunt af te stappen, juist is. Dit omdat het tekort en toeslagen een onbedoeld effect is van de combinatie van diverse regelingen, de wetgever dit onderkent en streeft naar een oplossing maar deze oplossing (voorlopig) niet kan aanbieden.

Met betrekking tot de zorgtoeslag speelt nog dat de kosten voor de nominale ziektekostenpremie uit de bijstandsnorm moeten worden betaald. Voor de overige kosten van de ziektekostenpremie moet de zorgtoeslag in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening worden gezien (zie CRvB 13-09-2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1740). Voor de kosten tot de nominale premie zou dan moeten worden betoogd dat die kosten in dit geval niet volledig uit de bijstandsnorm kunnen worden betaald omdat de fiscale toeslagen lager zijn dan gebruikelijk op het sociaal minimum vanwege het hogere bruto inkomen.

Een ander punt van aandacht is dat formeel het mislopen van toeslagen geen kosten betreft zoals bedoeld in artikel 35 lid 1 Participatiewet (vergelijk CRvB 13-10-2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK1203 waarin het ging om de kosten van het niet ontvangen van een no-claimteruggave). De bijzondere bijstand zou dan wel ter compensatie van echte kosten moeten worden verstrekt. Dit in de vorm van een woonkostentoeslag voor de woonkosten respectievelijk een tegemoetkoming in de kosten van de zorgpremie in verband ermee dat de fiscale toeslagen een leemte vertonen.

Wordt bijzondere bijstand verstrekt, dan heeft dit fiscale gevolgen. Wordt periodieke bijzondere bijstand verstrekt om bepaalde noodzakelijke kosten te dekken, dan is deze onbelast. Het gaat dan om uitkeringen die niet draagkrachtverhogend zijn (niet inkomensvervangend of inkomensaanvullend zijn), maar bestedingsgebonden. Periodieke bijzondere bijstand is belast als die inkomensaanvullend is.[4] In dit geval zal moeten worden geoordeeld dat de verstrekking niet ziet op specifieke incidentele kosten (zoals kosten van medicijnen of een computer) maar een ondersteuning omdat er niet voldoende recht bestaat op een andere inkomensondersteunende maatregel (de fiscale toeslagen in dit geval). Dit betekent dat met toekenning van de bijzondere bijstand het bruto inkomen opnieuw stijgt en dat kan weer gevolgen hebben voor de fiscale toeslagen. Kortom, dit is geen effectieve oplossing.

Een andere optie is de algemene bijstand in verband met het gemis aan fiscale toeslagen hoger vast te stellen met toepassing van de individualiseringsbepaling van artikel 18 lid 1 Participatiewet. Dit conform bijstand voor het gemis aan ALO-kop (zie CRvB 6-6-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1600). In dat geval zal het onbedoelde gemis aan fiscale toeslagen moeten worden gezien als een bijzondere omstandigheid die moet leiden tot het verstrekken van meer bijstand. Maar ook bij deze keuze zal het bruto inkomen van belanghebbende stijgen met gevolgen voor de fiscale toeslagen. Wederom geen effectieve oplossing.

Conclusie

Met deze uitspraak wordt de problematiek rondom het mislopen van toeslagen met een netto inkomen op bijstandsniveau als gevolg van het ongelijk afbouwen van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting in verschillende regelingen (opnieuw) goed op de kaart gezet. Ik denk dat het goed is dat de rechtbank belanghebbenden tegemoet komt. Dit dwingt de uitvoering tot het geven van een tijdelijke oplossing waardoor belanghebbenden niet de dupe worden van de onbedoele effecten van de samenloop van regelingen binnen de domeinen fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen. Het lastige hierbij is dat hoe het college de compensatie ook vorm geeft, dit volgens mij weer tot gevolg heeft dat het bruto inkomen fiscaal gezien opnieuw stijgt met opnieuw tot gevolg minder recht op fiscale toeslagen. Een snelle oplossing vanuit de wetgever lijkt me daarom zeer aangewezen. Wellicht zou de wetgever kunnen denken aan een vrijlatingsbepaling voor de fiscale toeslagen voor deze gevallen of het verstrekken van een onbelaste tegemoetkoming ter hoogte van de misgelopen toeslagen?

-------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Aanhangsel handelingen 2019-2020, 2819 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20192020-2819.html).
[2] Aanhangsel handelingen 2019-2020, 2819 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20192020-2819.html).
[3] Kortweg gaat het om:

• het gelijktrekken van de afbouwpaden in de fiscale regelgeving en de sociale zekerheid;
• de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon in de bijstand te versnellen;
• bijzondere bijstand ter compensatie voor gederfde toeslag;
• het verhogen van de uitkeringshoogte van de TW;
• het opschuiven van het afbouwpunt van de toeslagen waardoor tot een hoger bruto inkomen aanspraak gemaakt worden op het maximale bedrag aan toeslagen.

[4] Zie de Rekenregels en handleiding loonheffingen over bijstandsuitkeringen 2021.