Hoewel er in deze uitspraak niets nieuws gebeurt, wat ook te zien is aan de enkelvoudige afdoening, is het toch waardevol om er aandacht aan te besteden. Het betreft namelijk het curieuze verschijnsel minimabeleid. Op zichzelf is daaraan weliswaar niet zoveel vreemds te bespeuren, aan de juridische vormgeving ervan daarentegen vaak des te meer. Veelal wordt dergelijk beleid namelijk neergelegd in documenten die een duidelijke juridische status ontberen. Zo ook hier. In dit geval betreft het een aanvraag in het kader van hoofdstuk 3 van de gemeentelijke beleidsregels inzake bijzondere bijstand; de betrokkene wenst op grond daarvan in aanmerking te komen voor een kortingspas voor culturele en sociale activiteiten. Nu is er met beleidsregels inzake bijzondere bijstand op zichzelf uiteraard wel degelijk sprake van een duidelijke status; dergelijke beleidsregels vormen immers een uitwerking van de bevoegdheid die is neergelegd in artikel 35 Participatiewet. In weerwil van de naam van het gehele document betreft dit derde hoofdstuk echter geen bijzondere bijstand en dus evenmin een uitwerking van de wettelijke bevoegdheid ter zake. Hoe dat dan wel te duiden?

Een algemeen verbindend voorschrift ligt niet ten grondslag aan het bestreden besluit, zoveel is duidelijk. Het bestreden besluit is immers rechtstreeks gebaseerd op beleidsregels die – zoals we net zagen – ten aanzien van hoofdstuk 3 strikt genomen geen ‘echte’ beleidsregels zijn, aangezien ze geen reeds (elders gegeven) wettelijke bevoegdheid uitwerken. Gaat het bij de regels uit hoofdstuk 3 dan eigenlijk om een algemeen verbindend voorschrift in vermomming, nu de desbetreffende besluitbevoegdheid hier voor het eerst aan het college wordt gegeven? Nee, ook niet, want het gaat niet om een (op grond van artikel 8, 8a of 8b Participatiewet verplicht vast te stellen) verordening in medebewind en evenmin om een op basis van (artikel 149 van) de Gemeentewet vastgestelde (autonome) verordening. In beide gevallen is het bovendien aan de gemeenteraad en niet aan het college om bij verordening regels te stellen, in het eerste geval omdat de Pw dat bepaalt en in het tweede geval omdat de Gemeentewet dat doet. Kortom, wat is de status van de regels? En – in het verlengde daarvan – is de Raad bevoegd om in hoger beroep over besluit ter zake te oordelen? Zie hier het dilemma, waarvoor de Raad zich geplaatst ziet.

Wat betreft de aard van de regels kan gesteld worden dat het hier gaat om een constructie sui generis, ofwel een eigenstandige juridische constructie. De hoofdregel van rechtsmachtverdeling in artikel 8:105 lid 1 Awb en Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) is dat alles wat niet expliciet aan een ander appèlcollege is toebedeeld qua rechtsmachtverdeling bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terechtkomt. Dat zou eigenlijk inhouden dat deze hoofdstuk 3-besluiten, net als besluiten op grond van autonome verordeningen, in principe ter afdoening naar de Afdeling zouden moeten gaan. Dat gebeurt echter niet, want de Raad acht zich ondanks de ontbrekende vermelding in de opsomming van Bijlage 2 bevoegd om van het geschil kennis te nemen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat er een zodanig grote inhoudelijke verwantschap van de onderhavige besluiten is met wél onder de rechtsmacht van de CRvB ressorterende aangelegenheden dat het niet voor de hand ligt om anders te concluderen. Dat ligt in deze specifieke situatie ook wel erg voor de hand, nu het gaat om een hoofdstuk in Participatiewet-beleidsregels, dat is echter niet doorslaggevend want ook anders zou dat het geval zijn.

Is dit niet een wat al te ruimhartige interpretatie van de eigen rechtsmacht door de Raad? Wellicht lijkt dat op het eerste gezicht het geval, maar naar mijn mening is dat toch niet zo. Een jaar of tien geleden is namelijk na wat heen-en-weer-geschuif tussen Raad en Afdeling uiteindelijk de Raad bevoegd geacht om over dit soort aangelegenheden te oordelen (zie CRvB 7 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ1918, JWWB 2009/201 en RSV 2009/266, beide m.nt. ondergetekende) en ook na de inwerkingtreding van de Participatiewet heeft de Raad al eens op deze wijze geoordeeld (zie CRvB 16 januari 2018, CRvB 16-1-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:114, niet in RSV gepubliceerd maar wel in o.a. AB 2018/89, m.nt. ondergetekende). Dat de Raad deze conclusie nu direct trekt, zonder de omweg van de Afdeling te bewandelen, is dus in overeenstemming met een door beide appèlcolleges eerder opgesteld recept en is vanuit dat referentiekader dan ook alleszins begrijpelijk.

Dit laat echter onverlet dat het dan nog altijd niet de inhoudelijke logica is die de oplossing biedt voor de bepaling welk appèlcollege bevoegd is. Dat is primair namelijk wel degelijk de wettelijke bevoegdheidsverdeling die voortvloeit uit artikel 8:105 lid 1 Awb en Bijlage 2 bij de Awb. Dit betekent dat als precies hetzelfde minimabeleid zou zijn neergelegd in een autonome verordening – dat had gewoon gekund; elders wordt minimabeleid soms wel degelijk bij verordening geregeld – de hier leidende inhoudelijke verknochtheid net zozeer aan de orde zou zijn. Terwijl dan niettemin volgens de dwingende afbakening die is neergelegd in de Awb en de Bevoegdheidsregeling wel degelijk de Afdeling bevoegd zou zijn om het geschil af te doen. De afbakening rammelt dus, als het puur vanuit een inhoudelijk perspectief wordt bezien. Dat kan de Raad echter niet veranderen en de Afdeling evenmin, dat is een taak voor de wetgever. Het lijkt me echter bepaald niet aannemelijk dat die hier iets aan zal doen. Dat betekent dat de houtje-touwtje-oplossing, waarvan nu al meer dan tien jaar sprake is, vermoedelijk nog wel even zal blijven bestaan. In die zin is het eigenlijk bijna prettig wanneer er op zo’n knullige wijze regels zijn gesteld als in deze casus, dan kan in elk geval de meest betrokken appèlrechter zich ook daadwerkelijk over de zaak buigen. Maar vreemd blijft deze spagaat intussen natuurlijk wel.