| Jaargang 12 - nr. 24, 25 november 2015 | |
 |
Nieuwsbrief Jurisprudentie Participatiewet |
|
CRvB 30-09-2015, nrs. 14/1739 WAO e.a. (met noot mr. Carin Lennertz) |
InleidingVia deze nieuwsbrief informeren we u iedere twee weken gratis over actuele ontwikkelingen in de Participatiewet-jurisprudentie. Daarbij zijn een of meerdere uitspraken voorzien van een samenvatting en een deskundig commentaar (noot, annotatie). Van de overige uitspraken geven we de rechtsregels weer. Alle uitspraken die in deze nieuwsbrief verschijnen, worden tevens verwerkt in Schulinck Grip op Participatiewet. De lengte van deze nieuwsbrief varieert al naargelang het aanbod van rechterlijke uitspraken. Heeft u commentaar of suggesties, neem dan contact met ons op. Onze adresgegevens staan in het colofon aan het einde van deze nieuwsbrief. Let op! Reacties die gestuurd worden naar nieuwsbrief@schulinck.nl worden niet gelezen door Schulinck. Wilt u meer weten over Schulinck Grip op Participatiewet, lees dan de productinformatie op onze website. Rechtbank Amsterdam 24-08-2015, nr. AMS 15/4521 (met noot mr. Nancy Schroeten en mr. Kees-Willem Bruggeman)TrefwoordenKostendelersnorm, illegale partner, niet-rechthebbende partner, jong kind, gezondheidssituatie SamenvattingHet college heeft de bijstandsnorm van belanghebbende met toepassing van de kostendelersnorm lager vastgesteld omdat de illegaal in Nederland verblijvende partner mede hoofdverblijf heeft in dezelfde woning. Noot (mr. Nancy Schroeten en mr. Kees-Willem Bruggeman)Leidt onverkorte toepassing van de kostendelersnorm in de situatie waarbij sprake is van een rechthebbende partner met een niet-rechthebbende illegale partner en een illegaal minderjarig kind tot strijd met het internationale recht? Deze belangwekkende vraag lag voor in een voorlopige voorziening (alsmede in de bodemzaak die op 8 oktober 2015 heeft gediend, waarin ten tijde van het schrijven van deze annotatie nog geen uitspraak gedaan is). De voorzieningenrechter komt in zijn voorlopige beoordeling (wat ons betreft volkomen terecht) tot de conclusie dat onverkorte toepassing van de kostendelersnorm in een situatie als de onderhavige een onevenredig gevolg met zich mee brengt voor de belanghebbende. Het verzoek wordt dan ook toegewezen. Onverkorte toepassing van de kostendelersnorm zou betekenen dat de huur niet meer voldaan kan worden en de partner en het kind van de belanghebbende op straat komen te staan. Hierdoor wordt het gezinsleven ernstig verstoord en wordt het belang van het zeer jonge kind geschaad. Het gaat hier om een klassieke, op het internationale recht gebaseerde belangenafweging, waarbij belangrijke betekenis toekomt aan de gezondheidssituatie van de belanghebbende en aan het feit dat de niet-rechthebbende partner een verblijfsvergunning voor haar en het kind in aanvraag heeft. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wegen deze belangen van het individu zwaarder dan het (algemene) belang van het college om aan de illegale vreemdelingen geen bijstand te verlenen. De wetgever heeft bij niet-rechthebbende partners geen onderscheid gemaakt naar de reden van het uitgesloten zijn van het recht op bijstand. Het gaat dus niet alleen om illegale vreemdelingen, maar het kan bijvoorbeeld ook zo zijn dat de partner studeert of in het buitenland verblijft (artikel 13 lid 2 onderdeel c Participatiewet en artikel 13 lid 1 onderdeel e Participatiewet). In deze zaak gaat het echter om een illegaal in Nederland verblijvende partner en daarop richten wij ons in deze annotatie. Het uitgangspunt bij bijstandsverlening is in een dergelijk geval gebaseerd op het koppelingsbeginsel. Indien één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, dan is de norm voor de rechthebbende echtgenoot gelijk aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden (artikel 24 Participatiewet). Complicerende factor daarbij is dat de niet-rechthebbende partner naar de letterlijke wettekst met ingang van 1 januari 2015 als kostendeler wordt gezien (artikel 22a lid 3 onderdeel a Participatiewet). Materieel leidt dit tot een uitkeringshoogte van 50% van het WML, zijnde € 686,31 per maand. In de onderhavige casus geldt de kostendelersnorm vanaf 1 juli 2015 vanwege een overgangsrechtelijke bepaling, die is ingevoegd via TK 2013-2014, 33 928, nr. 8 (Tweede Nota van wijziging van de Wijziging van de Algemene Ouderdomswet [enz.]). Dat de kostendelersnorm van toepassing is op een situatie als de onderhavige is in overeenstemming met de letter van de dwingend geredigeerde wettelijke bepaling (het betreft namelijk geen beschreven uitzonderingssituatie), maar niet met de geest ervan. De wetgever heeft de kostendelersnorm namelijk ingevoerd met als doel om stapeling van uitkeringen binnen één huishouden te voorkomen (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 3). En een niet-rechthebbende illegale partner mag niet werken en mag dus geen inkomsten verwerven, waarmee hij tot kostendeling over zou kunnen gaan. Daarmee lijkt het er wellicht op dat het hier een door de wetgever niet overdachte situatie betreft, maar dat is toch niet het geval. De wetgever heeft, ondanks de hiervoor weergegeven gedachte achter de kostendelersnorm, uitdrukkelijk beoogd om de niet-rechthebbende partner als kostendeler aan te merken (TK 2013-2014, 33 988, nr. 6. p. 50): “omdat anders op geen enkele wijze rekening zou worden gehouden met het feit dat deze gehuwden kosten delen (…)” en "“om die reden heeft de wetgever het derde lid aangevuld, in die zin dat de uitzondering voor gehuwden niet geldt, indien een van de echtgenoten geen recht op algemene bijstand heeft (…)”. In een situatie als deze is er in de praktijk natuurlijk weinig aan kosten te delen, dat gaven we hiervoor al aan. Zonder werk en inkomen is het lastig om de kosten te delen. Er zijn meer personen in het huishouden, maar de kosten wordt men geacht te delen. De mogelijke tegenwerping dat het niet de bedoeling kan zijn om illegaliteit te sponsoren miskent dat een dergelijke redenering zou moeten inhouden dat er geen (extra) bijstand wordt verleend in geval van de aanwezigheid van een illegaal, terwijl hier daarentegen de hoogte van de bijstand wordt verlaagd. Het is dus niet zo dat er géén effect is, er is wel een effect, namelijk een negatief effect door uit te gaan van de fictie dat er kosten kunnen worden gedeeld. Van het stapelen van uitkeringen is bepaald geen sprake. Het is geen al te politieke uitspraak om te veronderstellen dat de wetgever hier het doel van de kostendelersnorm voorbijschiet. Maar vreemd genoeg wordt in de tekst van de Verzamelwet SZW 2016 deze situatie niet van een daadwerkelijk andere oplossing voorzien. Per 1 januari 2016 wordt de kostendelersnorm van artikel 22a Participatiewet weliswaar zodanig aangepast dat, indien er sprake is van één rechthebbende en één niet-rechthebbende echtgenoot, de kostendelersnorm niet meer geldt. Maar dat heeft geen materiële betekenis, omdat artikel 24 Participatiewet per 1 januari 2016 regelt dat in die situatie de uitkeringshoogte wordt vastgesteld op 50% van de gehuwdennorm. Formeel vindt er dus wel een wijziging van de grondslag plaats, materieel wijzigt er in deze situatie in feite helemaal niks aan de uitkeringshoogte. In de toelichting op de Verzamelwet SZW 2015 en in de toelichting op de Verzamelwet SZW 2016 (TK 2013-2014, 33 988, nr. 6, p. 50 respectievelijk TK 2015-2016, 34 273, p. 58) wijst de wetgever wel op de mogelijkheid dat gemeenten onverkort maatwerk kunnen leveren en op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet in de individuele situatie de bijstand kunnen afstemmen op de omstandigheden, de middelen en de mogelijkheden van de belanghebbende, maar dat lijkt toch een beetje een vreemde toevoeging. Want als het een meer dan incidentele situatie betreft, dan behoort de reguliere norm voor een passende oplossing te zorgen. Er zou ook nog gedacht kunnen worden aan een individuele oplossing via bijzondere bijstand op grond van artikel 35 Participatiewet, maar dan is de route via artikel 18 Participatiewet wat ons betreft zuiverder, aangezien het daar tenminste nog algemene bijstand betreft. Dat alles gaat echter voorbij aan het belangrijke punt dat de voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam in deze uitspraak maakt. En dat is dat er bij dergelijke lage normen als de kostendelersnorm al snel sprake kan zijn van een schending van het internationale recht. Meer concreet gaat het dan om artikel 8 EVRM (het recht op een familieleven). Daarbij moet wel onderscheiden worden tussen de situaties, waarbij er sprake is van de aanwezigheid van een kind en de situaties, waarbij dat niet zo is. Bovendien maakt het nog uit of het kind een status heeft of niet. Als er een kind is, zal er eerder sprake zijn van strijd met het internationale recht dan wanneer er slechts de twee partners zijn. Wij achten die kans overigens wel substantieel. In dit verband wijzen wij op een zeer relevante uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, te weten ECLI:NL:RVS:2014:3788, waar de voorzieningenrechter in de onderhavige uitspraak ook naar verwijst. In die uitspraak was er sprake van het stopzetten van toeslagen (waaronder kindgebonden budgetten) door de Belastingdienst, omdat de partner van de belanghebbende geen rechtmatig verblijf hield. Het koppelingsbeginsel in de Awir verzet zich (net zoals dat het geval is in de Participatiewet) tegen de verstrekking van voorzieningen bij illegaal verblijf. In die situatie was, net zoals in de onderhavige uitspraak, sprake van een slechte gezondheidssituatie (weliswaar van de illegale partner) in combinatie met de aanwezigheid van een zeer jong (Nederlands) kind. Hoewel er in de onderhavige uitspraak sprake is van een slechte gezondheidssituatie van de belanghebbende zelf en van de aanwezigheid van een illegaal kind, denken wij dat in de onderhavige uitspraak toch dezelfde belangenafweging kan worden gemaakt. Sterker nog, de argumentatie neemt naar ons idee daardoor alleen maar aan kracht toe vanwege de status van het kind (dat immers zelf geen recht op reguliere bijstand heeft). De Afdeling komt in de bovengenoemde uitspraak tot de conclusie dat het recht op een gezinsleven (artikel 8 EVRM) vergaand wordt verstoord, waardoor mede de belangen van het zeer jonge Nederlandse kind in het gedrang komen. De Belastingdienst heeft met het stopzetten van de toeslagen dan ook een onevenredig middel ingezet om het doel van het koppelingsbeginsel te verwezenlijken. Omdat in de onderhavige uitspraak een vergelijkbare situatie aan de orde is, denken wij dat een vergelijkbare belangenafweging kan worden gemaakt en dus dat een beroep op strijd met artikel 8 EVRM een gerede kans van slagen heeft. Al met al is wat ons betreft de aanwezigheid van een kind in het gezin van grote betekenis voor de kans op schending van artikel 8 EVRM. Omdat sinds 1 januari 2015 de norm voor een alleenstaande en die voor een alleenstaande ouder een gelijke hoogte hebben, maakt de aanwezigheid van een status van het kind daarbij naar ons idee geen verschil. Dat kan wellicht verschil maken voor een eventueel recht op bijzondere bijstand, maar niet voor de hoogte van de toe te kennen algemene bijstand van de alleenstaande ouder. Dit houdt in dat volgens ons de aanwezigheid van een kind als zodanig al leidt tot een sterk vergrote kans op schending van artikel 8 EVRM door onverkorte toepassing van de kostendelersnorm. Voor de duidelijkheid nog het volgende. Wanneer er inderdaad sprake is van een schending van het internationale recht, dan dient het bestuursorgaan een actieve oplossing te treffen voor de vastgestelde schending. Kortom, er moet extra betaald worden ten opzichte van de wettelijke norm. Het is van belang om zich te realiseren dat een dergelijke extra betaling niet noodzakelijkerwijs hoeft aan te sluiten bij de reguliere normensystematiek van de Participatiewet, net zo min als dat het geval is bij een aanvulling via artikel 18 lid 1 Participatiewet. Dat laatste artikel kan overigens ook prima gebruikt worden voor de realisatie van dergelijke te treffen oplossingen. We hebben het dan over zogenaamde 'verdragsconforme interpretatie'. Waar die grenzen dan zouden moeten liggen lijkt ons natuurlijk wel een vraag voor de uitvoering en de rechtspraak. De wetgever heeft het niet afdoende geregeld. CRvB 30-09-2015, nrs. 14/1739 WAO e.a. (met noot mr. Carin Lennertz)Trefwoordenboete, hennepkwekerij, context, verschillende gedragingen, UWV, Woning SamenvattingHet UWV heeft belanghebbende een boete opgelegd voor het niet melden van de werkzaamheden en inkomsten uit de exploitatie van een hennepplantage. Belanghebbende stelt dat boeteoplegging niet mogelijk is omdat hij al door de strafrechter is veroordeeld voor het hebben van een hennepplantage. Noot (mr. Carin Lennertz)In het kader van samenloop van strafrechtelijke vervolging en bestuurlijke boete is het van belang om te weten of sprake is van dezelfde gedraging zoals omschreven in artikel 5:44 lid 1 Awb. Daarover gaat de onderhavige uitspraak van de CRvB. Of sprake is van dezelfde gedraging is ook van belang bij samenloop van afstemming van de bijstand en het opleggen van een bestuurlijke boete. Beide punten zal ik bespreken in deze annotatie. CasusIn de onderhavige uitspraak gaat het om een belanghebbende die door de strafrechter is veroordeeld omdat hij opzettelijk een hennepkwekerij heeft gehad en energie heeft gestolen. Daarnaast heeft belanghebbende de opbrengst van zijn hennepkwekerij niet gemeld bij het UWV. Het UWV heeft daarom aan belanghebbende een bestuurlijke boete opgelegd wegens schending van de inlichtingenplicht. In hoger beroep voert belanghebbende aan dat boeteoplegging in zijn geval niet mogelijk is omdat hij al door de strafrechter is veroordeeld voor het hebben van een hennepplantage. Daarmee bedoelt belanghebbende te zeggen dat sprake is van één gedraging die niet 2 keer kan worden gesanctioneerd. De CRvB deelt de mening van belanghebbende niet. Samenloop strafrechtelijke vervolging en bestuurlijke boeteBelanghebbende doet een beroep op artikel 5:44 lid 1 Awb. Daarin is het volgende bepaald: "Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.". Om te bepalen of sprake is van dezelfde gedraging, gebruikt de CRvB een toetsingsmaatstaf die door de Hoge Raad is neergelegd in zijn arrest van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM9102). Die toetsingsmaatstaf ziet op artikel 68 Wetboek van Strafrecht. De Hoge Raad oordeelt dat hoewel er in artikel 5:44 lid 1 Awb wordt gesproken van "dezelfde gedraging", deze bepaling doelt op "hetzelfde feit" in de zin van artikel 68 Wetboek van Strafrecht. Bij de toetsing of sprake is van dezelfde gedraging moet worden gekeken naar de juridische aard van de feiten. Als de tenlastegelegde feiten niet onder dezelfde delictsomschrijving vallen, kan de mate van verschil tussen de strafbare feiten van belang zijn. Daarbij kan gekeken worden naar de rechtsgoederen ter bescherming waarvan de delictsomschrijvingen strekken en de strafmaxima die op die feiten zijn gesteld. Een andere factor is de gedraging van de verdachte. Daarbij moet worden gekeken naar de mate van verschil tussen de gedragingen. Daarbij speelt de aard en de kennelijke strekking van de gedragingen mee en de tijd waarop, de plaats waar en de omstandigheden waaronder de gedragingen zijn verricht (zie HR 01-02-2011, nr. 08/03371, ECLI:NL:HR:2011:BM9102). De CRvB komt tot de conclusie dat geen sprake is van dezelfde gedraging. Het UWV heeft namelijk geen boete opgelegd voor de aanwezigheid van een hennepkwekerij in de woning van belanghebbende, maar omdat belanghebbende relevante informatie voor de vaststelling van het recht op uitkering en toeslag niet heeft verstrekt. De strafrechter heeft belanghebbende veroordeeld omdat hij de Opiumwet heeft overtreden en diefstal heeft gepleegd. Het gaat dan feitelijk om andere gedragingen, maar ook om strafbare gedragingen die als doel hebben om andere belangen te beschermen dan het belang in de sociale zekerheid. Het opleggen van een bestuurlijke boete is dan ook niet in strijd met artikel 5:44 lid 1 Awb. BijzonderhedenHet bijzondere in de onderhavige uitspraak is de verwijzing van de CRvB naar de toetsingsmaatstaf die de Hoge Raad gebruikt. Voor het overige is de uitspraak niet nieuw. Al in 2003 oordeelde de CRvB namelijk dat er geen sprake is van dubbele bestraffing als een belanghebbende voor een ander rechtsfeit wordt vervolgd dan voor schending van de inlichtingenplicht (zie CRvB 26-08-2003, nrs. 00/5907 NABW e.a.). In de uitspraak van 2003 gaat het om een belanghebbende die inkomsten uit de handel in softdrugs heeft verzwegen waarvoor het college een boete heeft opgelegd op grond van de toen geldende Algemene bijstandswet. Daarnaast is belanghebbende strafrechtelijk vervolgd wegens overtreding van de Opiumwet. Dat zijn 2 verschillende gedragingen waardoor de boete en de strafrechtelijke gedraging naast elkaar kunnen bestaan. Wat mij nog opvalt aan de onderhavige uitspraak is dat de boete niet indringend wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De WAO kent namelijk eenzelfde boetebepaling als de WW. Vergelijk artikel 27a lid 1 WW met artikel 29a lid 1 WAO. Zie ook CRvB 24-11-2014, nrs. 14/1949 WW e.a.. Betekenis voor ParticipatiewetBinnen de Participatiewet lijkt alleen sprake te kunnen zijn van dezelfde gedraging als belanghebbende wordt vervolgd voor inlichtingenfraude en het college daarnaast een bestuurlijke boete oplegt wegens schending van de inlichtingenplicht. Volgens mij gaat het dan om feitelijk dezelfde gedragingen. Ik ben benieuwd of de CRvB mijn mening deelt in een dergelijke situatie. Het zou namelijk ook kunnen dat aan de volgende passage uit rechtsoverweging 7.7 van de onderhavige uitspraak doorslaggevende betekenis wordt toegekend: "[...], maar ook om strafbare gedragingen die zijn geschreven met het oog op de bescherming van andere belangen dan het belang dat aan de orde is in de sociale zekerheid.". Samenloop afstemming en bestuurlijke boeteDe beoordeling of sprake is van dezelfde gedraging is niet alleen van belang bij samenloop van strafrechtelijke vervolging en bestuurlijke boete, maar is ook aan de orde bij samenloop van afstemming van de bijstand en het opleggen van een bestuurlijke boete. Aangezien in de Awb niet is voorzien in een bepaling die regels stelt over samenloop van afstemming en bestuurlijke boete, kan aansluiting worden gezocht bij de artikelen 55 en 58 Wetboek van Strafrecht: eendaadse en meerdaadse samenloop. Bij eendaadse samenloop gaat het om één gedraging waardoor belanghebbende 2 of meer verplichtingen schendt. Als sprake is van verschillende gedragingen waardoor één of meerdere verplichtingen worden geschonden, dan gaat het om meerdaadse samenloop. Bij eendaadse samenloop kan het college besluiten om te kiezen voor één sanctie: de zwaarste. Op grond van artikel 55 Wetboek van Strafrecht vermoed ik dat het college niet zowel een bestuurlijke boete als een maatregel op kan leggen omdat slechts sprake is van één gedraging. Eenzelfde of/of-systematiek volgt uit artikel 5:44 lid 1 Awb. Bij meerdaadse samenloop kan het college besluiten om voor elke gedraging de bijstand af te stemmen en een bestuurlijke boete op te leggen ten aanzien van schending van de inlichtingenplicht (vergelijk artikel 58 Wetboek van Strafrecht). Deze regels kunnen worden vastgelegd in een verordening. Overige uitsprakenCRvB 06-10-2015, nr. 14/4239 WWBAls het college reeds een rechtmatigheidsonderzoek is gestart, kan het college de aanvraag niet meer buiten behandeling stellen op grond van artikel 4:5 Awb. CRvB 26-10-2015, nrs. 14/1826 WWB e.a.Als uit een rapport, dat niet op ambtseed is opgemaakt, niet blijkt dat de verklaring van een belanghebbende aan hem is voorgelezen en evenmin dat hij de weergave van het gesprek heeft ondertekend, belanghebbende de inhoud van het gesprek gedeeltelijk betwist en het rapport ongeveer 6 weken na het gesprek is opgemaakt, kan belanghebbende niet worden gehouden aan wat in het rapport als zijn verklaring is opgenomen. CRvB 06-10-2015, nr. 14/3010 WWBHet verrichten van op geld waardeerbare activiteiten is een omstandigheid die van belang kan zijn voor het recht op bijstand, ongeacht de intentie waarmee deze worden verricht en ongeacht of daaruit daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Het verrichten van voorbereidende werkzaamheden moet onverwijld aan het college worden gemeld. CRvB 06-10-2015, nr. 14/542 WWBBij de vermogensvaststelling wordt een studieschuld niet als schuld in aanmerking genomen omdat bij een studieschuld niet op voorhand vaststaat dat de schuld daadwerkelijk (geheel) moet worden terugbetaald, tenzij een belanghebbende aannemelijk maakt dat het in zijn geval anders is. CRvB 06-10-2015, nr. 14/2256 WWBAan het vereiste van informed consent is voldaan als een belanghebbende voorafgaand aan een huisbezoek een formulier heeft ondertekend waarop het doel van het huisbezoek is vermeld en waarop is vermeld of het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor het recht op bijstand. Verzoek om toezending rechtbankjurisprudentieWij roepen alle lezers van deze nieuwsbrief op om ons relevante Participatiewet-uitspraken van rechtbanken toe te zenden. Deze worden namelijk lang niet allemaal gepubliceerd via www.rechtspraak.nl. Vermelding van uitspraken in deze nieuwsbrief geschiedt altijd anoniem, dus zonder weergave van de namen van partijen. Bij voorbaat dank voor uw medewerking! ColofonUitgeverDeze nieuwsbrief is een uitgave van Schulinck. Integrale teksten aangehaalde uitsprakenDe integrale teksten van de in deze nieuwsbrief besproken rechterlijke uitspraken van de Centrale Raad van Beroep zijn te raadplegen via de internetversie van Schulinck Grip op Participatiewet. Daarnaast worden vrijwel alle uitspraken ook gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. Redactie
mr. Josan van Hoof (hoofdredacteur) Redactie-adresSchulinck Copyright© 2015, Schulinck. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Schulinck. DisclaimerAan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die niet dan wel onvolledig of onjuist is opgenomen aanvaarden de auteurs en de uitgever geen aansprakelijkheid. |