De CRvB heeft naast deze uitspraak op dezelfde dag nog 2 uitspraken (ECLI:NL:CRVB:2024:1095 en ECLI:NL:CRVB:2024:1097) gedaan over de manier waarop gemeenten ‘eigen kracht’ beoordelen. Gemeenten moeten hier in hun verordening concrete regels over opnemen. Waarbij de gemeenteraad zelf een beoordelingskader en afwegingskader formuleert. Dit is namelijk de opdracht die de gemeente heeft gekregen in artikel 2.9 Jeugdwet.
Dit moet de gemeente vastleggen in de tekst van de verordening. Een toelichting of richtlijn in de bijlage van de verordening, nadere regels of beleidsregels is niet voldoende.
Hoe hebben gemeenten dit nu geregeld?
Veel gemeenten hebben in hun verordening de definitie van eigen kracht opgenomen zoals dat is beschreven in de wetsgeschiedenis. Zij noemen de eigen kracht het vermogen van jeugdige en ouders om zelf hun problemen op het lossen, eventueel met hulp van personen uit het sociaal netwerk.
De kern hiervan is dat ouders op de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor het gezond en veilig opgroeien van hun kinderen. Als zij zelf mogelijkheden hebben om de problemen het hoofd te bieden, dan is een voorziening van de gemeente niet nodig (zie TK 2012-2013, 33684, nr. 3, pagina 135 e.v.).
Sommige gemeenten maken bij deze beoordeling een onderscheid tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Zoals bijvoorbeeld de gemeente Hollands Kroon in deze uitspraak.
Het maken van dit onderscheid is niet voldoende volgens de CRvB. Want met alleen de vaststelling dat sprake is van (boven)gebruikelijke hulp staat nog niet vast wat dit betekent voor de verdere beoordeling van de eigen kracht (rechtsoverweging 4.8). Dit is niet beschreven in de verordening. De gemeente Hollands Kroon had alleen in de toelichting bij de Verordening staan dat als sprake is van gebruikelijke zorg het college geen jeugdhulpvoorziening verstrekt aan de jeugdige. Maar een toelichting op een bepaling kan volgens de CRvB niet treden in de plaats van de desbetreffende bepaling.
Sluitend beoordelingskader
Vanuit rechtszekerheid, en ter voorkoming van willekeur, moet de gemeente duidelijk vastleggen hoe zij de eigen kracht beoordeelt. De CRvB geeft gemeenten de opdracht om hiervoor een sluitend beoordelingskader te maken. Oftewel, de gemeenteraad moet in de verordening opnemen welke punten zij meewegen in hun beoordeling. Hoe de gemeente dit moet doen legt de CRvB niet uit. Wel zegt de CRvB dat de wijze van beoordeling en ook de afwegingsfactoren hierbij in de Verordening moeten staan. Moet de gemeenteraad dan bijvoorbeeld een checklist in de verordening opnemen? Dat biedt naar mijn mening de meeste duidelijkheid over deze afwegingsfactoren. Een checklist zou er als volgt uit kunnen zien:
Het college beoordeelt de eigen kracht aan de hand van de volgende elementen:
- Gezinssamenstelling (Wie zijn zorgdragend en wie zijn zorgbehoeftig?)
- Relatie tussen ouders en kinderen (bijvoorbeeld als een ouder geen wettelijke stiefouder is)
- Het hebben van een sociaal netwerk en de bereidheid van dit netwerk om te helpen
- Of sprake is van (boven)gebruikelijke hulp en hoe je dat vaststelt
- Vaardigheden en mogelijkheden om zelf de hulp te bieden
- Beschikbaarheid om de hulp zelf te bieden (bijvoorbeeld door werk)
- Mate van planbaarheid van de benodigde zorg
- Het ontstaan van overbelasting
- Het ontstaan van financiële overbelasting (zie ECLI:NL:RBOBR:2021:5719)
- Overige individuele omstandigheden die door jeugdige en ouders worden ingebracht
Rechtszekerheid versus individuele beoordeling
De CRvB benadrukt dat het opnemen van de afwegingsfactoren noodzakelijk is om de rechtszekerheid te waarborgen. De burger (en het college) moeten kunnen begrijpen waarom in de ene situatie wel sprake is van voldoende eigen kracht en in de andere situatie niet. Een beoordelingskader of checklist kan hier zeker bij helpen.
Althans, tot een bepaalde hoogte. Want ook in deze situatie moet de gemeente een individuele beoordeling maken op basis van alle relevante feiten en omstandigheden. Hoe deze omstandigheden in onderling verband gewogen moeten worden zal in ieder geval weer anders zijn.
Want: hoeveel uur bovengebruikelijke hulp mag je verwachten van een ongetrouwde stiefvader met een voltijdbaan die fysiek in staat is om de hulp te verlenen? En wat als deze stiefvader aangeeft hier geen tijd voor te hebben? Ook dan zal de gemeente een individuele beoordeling moeten maken, waarvan de uitkomst niet bij voorbaat vastligt.
Regelgeving decentraliseren of centraliseren?
Nu worden gemeenten aan het werk gezet om zelf een afwegingskader op te stellen. Dit is in lijn met het oorspronkelijke idee van de Jeugdwet om gemeenten decentraal eigen regels en beoordelingskaders te laten maken. Bij het opstellen van deze regels kan de gemeente rekening houden met bijzondere lokale omstandigheden.
Het alternatief voor dit decentraliseren is om de regelgeving te centraliseren. Bij centraliseren is het de landelijke wetgever die een landelijk afwegingskader maakt, en dit in de Jeugdwet verankert. Vorig jaar hebben de partijen van de Hervormingsagenda Jeugd (pagina 20) namelijk afgesproken:
“Een gedeelde invulling van de begrippen ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’ moeten bijdragen aan een betere afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. Het Rijk neemt initiatief om deze begrippen in de aan te passen Jeugdwet nader te definiëren. Wanneer er sprake is van gebruikelijke zorg of eigen kracht, wordt er dus geen jeugdhulp ingezet. Het wetsvoorstel wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer.”
Het is dus opmerkelijk dat het CRvB nu gemeenten opdraagt om eigen regels en een beoordelingskader te maken. Juist nu het Rijk zich heeft voorgenomen om een beoordelingskader in een wetsvoorstel te verankeren. Uit de uitspraken blijkt niet dat dit voornemen een rol heeft gespeeld bij de afwegingen van de CRvB. De CRvB heeft hier in ieder geval niet op willen wachten.
Heeft dit gevolgen voor de Wmo?
Bij veel gemeenten heerst nu de vraag of deze uitspraak ook van toepassing is op de Wmo. Deze vraag kan nu nog niet volmondig worden beantwoord. Maar het is niet onwaarschijnlijk dat de CRvB een soortgelijke uitspraak over de Wmo zal doen.
In artikel 2.1.3 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 staat namelijk dat de gemeente in de verordening moet bepalen:
“op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang in aanmerking komt.”
In de toelichting van dit artikel staat:
‘’In de verordening zal de gemeente aan de hand van geschikte en toepasbare criteria meer in detail en concreet nader moeten afbakenen in welke gevallen iemand voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt.’’
De tekst van de Wmo en Jeugdwet zijn op dit punt niet helemaal hetzelfde. Maar in de tekst en toelichting van de Wmo krijgt de gemeente wel een soortgelijke opdracht als in de Jeugdwet en de CRvB-uitspraken. Ook in de Wmo krijgt de gemeente de taak om in detail en concreet te bepalen onder welke voorwaarden er hulp wordt ingezet.
Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad om te bepalen of zij ook voor de Wmo op de uitspraken wil anticiperen. Dat anticiperen de beste optie is blijkt uit de mondelinge uitspraak van de rechtbank Overijssel (ECLI:NL:RBOVE:2024:3237), die een week na de publicatie van de CRvB-uitspraken is gedaan.
In deze uitspraak heeft de gemeente het verzoek om meer jeugdhulp afgewezen omdat er sprake was van eigen kracht. Maar ook deze gemeente had dit begrip nog niet uitgewerkt in de verordening. De rechtbank paste de nieuwe uitspraak van de CRvB direct toe, en oordeelde dat de gemeente niet kon wijzen op de eigen kracht van de burger nu de verordening hiervoor geen goede grondslag bood. In de mondelinge uitspraak kende de rechter het pgb direct toe. De omvang van de indicatie werd gelijkgesteld aan de omvang van de benodigde hulp. Een kostbare uitspraak voor de gemeente dus.
Dit zou betekenen dat de gemeenteraad ook een beoordelingskader voor de Wmo moet vaststellen. Dit kan de gemeenteraad ook doen in de vorm van een checklist. Deze zal gedeeltelijk anders zijn dan de checklist voor eigen kracht in de Jeugdwet. Een checklist voor de Wmo zou er als volgt uit kunnen zien:
Het college beoordeelt de eigen kracht aan de hand van de volgende elementen:
- Het hebben van huisgenoten (Wie zijn zorgdragend en wie zijn zorgbehoeftig?)
- In hoeverre mantelzorg de nodige hulp en ondersteuning kan bieden
- Het hebben van een sociaal netwerk en de bereidheid van dit netwerk om te helpen
- Of sprake is van (boven)gebruikelijke hulp en hoe dit wordt vastgesteld
- Vaardigheden en mogelijkheden om de hulp te bieden
- Beschikbaarheid om de hulp te bieden (bijvoorbeeld door werk)
- Mate van planbaarheid van de benodigde zorg
- Het ontstaan van overbelasting
- Het relevante normenkader (CIZ, HHM afhankelijk van wat de gemeente gebruikt)
- Overige individuele omstandigheden die worden ingebracht
Het gebruik van deskundigheid
In de uitspraak ECLI:NL:CRVB:2024:1097 oordeelt de CRvB dat niet alleen de eigen kracht in de verordening geregeld moet worden, maar ook de noodzakelijke deskundigheid van een adviseur. Pas dan is het vereiste van een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en inzetten van de aangewezen voorziening voldoende in wettelijke maatstaven gewaarborgd.
De CRvB sluit met deze tekst aan bij artikel 2.7 Jeugdwet. In dit artikel is geregeld dat voor personen die onder verantwoordelijkheid van het college werkzaamheden verrichten voor de toeleiding naar, advisering over en de bepaling van de voorziening dezelfde kwaliteitseisen gelden ten aanzien van het verlenen van verantwoorde hulp als voor jeugdhulpverleners. Hieronder valt in ieder geval dat de taken door een geregistreerde professional moeten worden uitgevoerd.
De noodzakelijke deskundigheid bij toeleiding, advisering en bepaling van de voorziening is dus al geregeld in de Jeugdwet. Waarom de gemeenteraad dit nu ook in de verordening moet regelen legt de CRvB niet uit.
Daarnaast heeft de CRvB het hier over een adviseur. Wat een adviseur is staat in artikel 3:5 Algemene wet bestuursrecht. Het gaat dan om adviseurs die niet werkzaam zijn voor het college (of ander bestuursorgaan). Dit zijn dus externe deskundigen. Voor hen is afdeling 3.3 Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dus ook voor de adviseurs liggen de vereisten vast in de wet.
Dan speelt ook nog mee dat de mate van benodigde deskundigheid afhankelijk is van de individuele situatie. Hoe moet de gemeente dat in de verordening organiseren? Hier had de CRvB ook langer bij mogen stilstaan.
De gemeenteraad kan waarschijnlijk het beste aansluiten bij de uitspraak van 1 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1477 rechtsoverweging 4.3.1.) waarin de CRvB het volgende zegt:
“Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek (red: stappen van het onderzoek) vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.”
Met andere woorden: de gemeente moet de deskundigheid inzetten die nodig is om de stap uit het stappenplan goed af te ronden. Is er (externe) deskundigheid nodig? Dan zet de gemeente die in. De gemeente stelt de ouder(s) en/of jeugdige op de hoogte van welke deskundigheid er op welk moment nodig is en ingezet wordt. Dit kan je naar mijn mening niet op voorhand in de Verordening regelen.
Vermenging van bevoegdheden
De CRvB oordeelt tot slot in deze uitspraak (rechtsoverweging 4.11) dat in dit geval sprake is van vermenging van bevoegdheden. De voorbereiding van het besluit en de ondertekening van het besluit heeft plaatsgevonden door de organisatie Incluzio Hollands Kroon. Deze organisatie is daarnaast ook belast met de uitvoering van de jeugdhulp. Dit acht de Raad een vermenging van bevoegdheden waarbij onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat sprake is van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit (zoals geregeld in de afdeling 3.2 Algemene wet bestuursrecht).
Zo moet het bestuursorgaan op grond van artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht zich ervan vergewissen dat een besluit voldoende zorgvuldig wordt voorbereid. Dit veronderstelt dat als het bestuursorgaan gebruik maakt van een uitvoeringsorganisatie (zoals een CJG), er voldoende checks en controles zijn. De Raad oordeelt dat de zorgvuldigheid niet gewaarborgd is als de volgende aspecten door 1 uitvoeringsorganisatie worden gedaan (ook als sprake is van mandatering):
- advisering over besluitvorming
- besluitvorming en
- uitvoering van besluitvorming
De CRvB lijkt hiermee te willen zeggen dat het niet de bedoeling is dat het college alle taken bij 1 organisatie neerlegt. In artikel 2.11 Jeugdwet staat dat het college de uitvoering van de Jeugdwet door een derde kan laten verrichten (via een mandaat). De uitspraak beperkt artikel 2.11 Jeugdwet dus. Maar de CRvB legt niet uit wat de gemeente nog wel mag op grond van dit artikel.
In de uitspraak wordt gezegd dat advisering, besluitvorming én uitvoering niet in 1 hand dienen te liggen. Hier gaat het dus over het mandateren van de 3 taken aan 1 andere partij. Maar wat als een organisatie bijvoorbeeld alleen de advisering en uitvoering doet? Is het mandateren van 2 taken aan een organisatie wel toegestaan?
En wat als het college het werk van de organisatie (kenbaar) nakijkt? Is het toepassen van een 4-ogenprincipe in dat geval voldoende om te vergewissen dat het werk zorgvuldig is gedaan?
Daarnaast is het nog de vraag wat precies met advisering over de besluitvorming wordt bedoeld. Valt het advies van de consulent hier ook onder? Dat lijkt niet het geval te zijn. De bepalingen over advisering waar de CRvB naar verwijst in de Algemene wet bestuursrecht (artikel 3:5 Algemene wet bestuursrecht en verder) zien op het inschakelen van externe adviseurs die niet onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werken. Dus dan ligt het adviseren en het besluit nemen niet in 1 hand.
